12 de febrero de 2024

PGR-C-023-2024

 

Señor

Miguel Aguilar Bermúdez

Director Ejecutivo

Secretaría Técnica

Sistema de Banca para el Desarrollo

(SBD)

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio N° CR-SBD-0216-2022 fechado 1° de diciembre del 2022, mediante el cual nos consulta cómo debe proceder esa Secretaría en relación con lo dispuesto en la Ley N°10.128, sea la Ley de Autorización al INFOCOOP para que cancele los saldos adeudados a los agricultores que entregaron su cosecha de caña período 2017-2018 al Consorcio Cooperativo Agroindustrial Atirro (AGROATIRRO R.L.) y las retenciones realizadas a los productores por concepto de los créditos del Convenio con el Fidecomiso Nacional para el Desarrollo FINADE que no fueron transferidas al Banco de Costa Rica”.

 

Lo anterior, en razón de que, según se afirma en su consulta, la norma es bastante confusa por los siguientes motivos:

 

“1. La Ley señala en el título que es para cancelar deudas con el FINADE, que a partir de la reforma planteada por la Ley N° 9654 “Reforma Ley Sistema de Banca para el Desarrollo, Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA), Ley de Fortalecimiento de las Pequeñas y Medianas Empresas, Ley del Impuesto sobre la Renta”, del 14 de febrero del 2019, pasó a ser el FONADE.

 

2. El artículo 1 señala que “se autoriza al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo

(lnfocoop) para que cancele, por una única vez, los saldos que por concepto de pago final de azúcar y miel que les corresponde a los agricultores según certificación de deudas adjunta por un monto de ciento treinta millones, novecientos cuarenta y dos mil trescientos treinta y tres Galones con setenta y tres céntimos (¢130 942 333, 73). Esta suma corresponde a los saldos por concepto de azúcar y miel pendientes de pago”.

 

3. El artículo 2 de la Ley se indica que “se autoriza al Instituto Nacional de Fomento

Cooperativo (lnfocoop) para que cancele, por una única vez, el saldo pendiente al Banco de Costa Rica por el crédito otorgado donde figuren como garantía real los inmuebles de los agricultores, por un monto de cincuenta y nueve millones quinientos diez mil ciento sesenta colones (¢ 59 510 160). El levantamiento de dichos gravámenes corresponde a cada propietario”.

 

4. De la revisión que se realizó sobre las deudas que presentan los productores de

AGROATIRRO ante el FONADE se desprende, que existen diferencias entre nuestros sus registros y lo indicado en la Ley. La ley contempla operaciones que se encuentran en algunos casos activas y en otras como insolutas, según sus registros (activas e insolutas) suman ¢567.209.298,24 y la Ley indica ¢130.942.333,73, es decir, existe una diferencia de ¢436.266.964,51. Adicionalmente, se señala que se deben cancelar las deudas con garantía hipotecaria; no obstante, no existe ninguna en esta condición.”

 

Se nos indica que, según el criterio legal de su Asesoría Jurídica que se adjunta, no es posible recibir el dinero al INFOCOOP en estas condiciones, en razón de que no se cancelan todas las deudas y por lo tanto no se estaría cumpliendo con el fin que perseguía la ley. Tampoco se puede definir que se cancelen unas deudas y otras no, porque la ley no definió este criterio y debe seguirse el principio de legalidad. Finalmente, que no se pueden aceptar pagos parciales y dar por condonado el saldo, toda vez que la Ley del Sistema de Banca para el Desarrollo lo prohíbe.

 

 

I.-        CONTENIDO Y ALCANCE DE LO DISPUESTO EN LA LEY 10.128

 

            Vistos los términos de su consulta, lo primero que se advierte es que la normativa en cuestión (Ley N° 10.128) regula varias hipótesis distintas entre sí, las que parecen confundirse o mezclarse por parte del consultante, de ahí que resulta importante analizar y definir sus alcances. Así, tenemos que este cuerpo legal dispone a la letra, lo siguiente:

 

“ARTÍCULO 1- Se autoriza al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (lnfocoop) para que cancele, por una única vez, los saldos que por concepto de pago final de azúcar y miel que les corresponde a los agricultores según certificación de deudas adjunta por un monto de ciento treinta millones, novecientos cuarenta y dos mil trescientos treinta y tres colones con setenta y tres céntimos (¢130 942 333, 73). Esta suma corresponde a los saldos por concepto de azúcar y miel pendientes de pago.

En ningún caso podrá contemplarse el pago de costas procesales o cualquier otro tipo de cobro, ni tampoco le genera al lnfocoop otras obligaciones de índice social. Seguidamente, se detalla el nombre y el monto que le corresponde a cada agricultor.

 

CUENTA POR PAGAR FINAL DE AZÚCAR Y MIEL

ZAFRA 2017-2018

(…)

*[se adjunta el listado con número de cédula, nombre y apellido de cada uno de los beneficiarios]

 

ARTICULO 2- Se autoriza al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (lnfocoop) para que cancele, por una única vez, el saldo pendiente al Banco de Costa Rica por el crédito otorgado donde figuren como garantía real los inmuebles de los agricultores, por un monto de cincuenta y nueve millones quinientos diez mil ciento sesenta colones (¢ 59 510 160). El levantamiento de dichos gravámenes corresponde a cada propietario.”

 

 

A nuestro entender, es claro que se advierten varios supuestos, siendo el primero que el beneficio contenido en el artículo 1° es la utilización de los fondos (provenientes de INFOCOOP) para el pago a los agricultores, de los saldos que Agroatirro les quedó adeudando, por concepto de pago final de azúcar y miel, de la zafra de los años 2017-2018.

           

Así lo dice tanto la norma, como la certificación que incorporó el texto legal, y que detalló cuál era el saldo que se le adeudaba a cada uno de los agricultores, cuya suma total arroja un monto de ciento treinta millones novecientos cuarenta y dos mil trescientos treinta y tres colones con setenta y tres céntimos, según lo consignó el texto legal.  También es clarísimo que esta suma corresponde a los saldos por concepto de azúcar y miel pendientes de pago.

 

Lo anterior se confirma acudiendo a los términos de la exposición de motivos del proyecto que dio lugar esta Ley 10.128 (tramitado bajo el expediente legislativo N° 22137), y que explica lo siguiente:

 

“El Consorcio Cooperativo Agroatirro surgió en junio del 2003 para explotar, producir, conservar e industrializar caña de azúcar y sus derivados, bajo un modelo empresarial cooperativo inspirado por el éxito del Ingenio Coopevictoria R.L. (en Grecia, Alajuela).

 

Con esa iniciativa se esperaba generar desarrollo y bienestar a los cantones de Turrialba y Jiménez de la provincia de Cartago, a lo que años más tarde se le unió la zona de Siquirres en la provincia atlántica de Limón.

 

Por la relevancia de la actividad del Ingenio Atirro y su impacto como generador de empleo, el Gobierno de la República (Administración Abel Pacheco 2002-2006) declaró este proyecto de interés nacional y buscó opciones de apoyo por medio de sus ministerios e instituciones como el Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (Infocoop), al que le encomendó el liderazgo para desarrollar el proyecto, ya que la solución fue la de corporativizar el “Ingenio Atirro”.

(…)

El más reciente aporte económico del Infocoop al Consorcio se dio precisamente en el año 2014, en el que, a su vez, se unificaron todas las deudas en una sola operación. Sin embargo, a partir de ese momento el Consorcio dejó de recibir el apoyo monetario que en promedio percibió en los 11 años anteriores al 2015, el cual era de casi ¢550,000,000.00 anuales, si se toma en cuenta la participación asociativa que es de ¢129,412,332.00.

 

Desde ese entonces, Agroatirro R.L. ha tenido que mantener el negocio en marcha sin el apoyo económico que el Infocoop realizaba por medio de transferencias crediticias.

 

(…)

Al cumplir los 14 años de existencia, Agroatirro R.L. atravesó una de sus peores crisis financieras en toda la historia, situación que ha sido el resultado de factores internos y externos combinados entre sí que llevaron a la quiebra a esta importante cooperativa para los cantones de Turrialba y Jiménez en la provincia de Cartago.

(…)

 

Lo anterior tiene su fundamento en que financieramente el Consorcio no logró generar excedentes adecuados y permanentes, para así generar su propio desarrollo y el de sus afiliadas.

 

Esta situación queda clara cuando se observa que, desde su creación, el Consorcio no ha cesado de mantener una dependencia financiera constante e ininterrumpida del Infocoop, sea esta por la participación asociativa que le dio origen, o a través de la consecución de financiamientos, coinversión, o por la readecuación de estos.

Ante el panorama descrito anteriormente el Consorcio no pudo seguir, por sí solo, administrando el Ingenio Atirro, y ante la negativa de Infocoop de seguirlo financiando, cerró sus operaciones en mayo del 2018.

 

Dicho cierre dejó en indefensión a más de trescientos setenta y seis agricultores que entregaban su caña a esta Cooperativa y que a la fecha de cierre quedan esperando que les sean cancelada la liquidación final del periodo 2017- 2018 por concepto de pago final de azúcar y miel les corresponde.

 

Como se desprende de los hechos enunciados, es importante señalar que al momento de cierre del Consorcio Agroatirro R.L. no existe una certeza de quién va a asumir la responsabilidad de pagar esos saldos al descubierto que por concepto de azúcar y miel han quedado pendientes de pago a los agricultores que entregaban su cuota de caña a dicha Cooperativa.

 

En ese mismo sentido, es importante mencionar que muchos productores asociados a Agroatirro R.L. fueron financiados mediante el Fideicomiso Nacional para el Desarrollo (Finade) por medio de un convenio entre la Cooperativa y el Banco de Costa Rica a efecto de desarrollar proyectos de renovación de las plantaciones de caña, los productores otorgaron como garantía hipotecaria sus casas de habitación y propiedades; estos créditos se encuentran en atraso ya que la Cooperativa según el convenio, rebajó la cuota de los productores, de las entregas de caña de azúcar, pero los mismos no fueron transferidos a la entidad bancaria, por lo hoy sus casas y propiedades están siendo sujetas de remate por la institución bancaria acreedora.

 

La deuda de Agroatirro R. L. con el Banco de Costa Rica asciende a un monto total, cincuenta y nueve millones quinientos diez mil ciento sesenta colones.

 

Es importante mencionar que el Infocoop ha realizado una reserva contable necesaria para prevenir una eventual condenatoria de pago en los procesos judiciales, por lo que desde el año 2018 cuenta con los recursos económicos necesarios para conciliar con los acreedores.

 

De tal manera, es de suma urgencia e importancia darle un cierre al Consorcio Agroatirro R.L. y autorizar al Infocoop, en la solicitud de la quiebra legal de dicho consorcio en sede judicial, para que sea un tercero imparcial quien se encargue de realizar un cierre ordenado y fiscalizado.

 

De lo expuesto se deduce el objeto de este proyecto: finiquitar las deudas a los agricultores que entregaban su caña a dicha Cooperativa, quienes a la fecha de cierre quedan esperando que les sean cancelados los saldos que por concepto de pago final de azúcar y miel.”(énfasis suplido)

 

           

Igualmente, nos permitimos recurrir a lo consignado en el dictamen afirmativo rendido dentro del trámite del expediente legislativo 22.137, el cual recoge las siguientes consideraciones:

 

“El proyecto de ley propone autorizar al Instituto Nacional de Fomento Cooperativo (INFOCOOP) para que cancele por una única vez los saldos que, por concepto de pago final de azúcar y miel, les corresponde a los agricultores, según una “certificación de deudas” que se adjunta, por un monto de ciento treinta millones novecientos cuarenta y dos mil trescientos treinta y tres colones con setenta y tres céntimos.

 

La suma no podrá contemplar el pago de costas procesales o cualquier otro tipo de cobro, ni tampoco le genera al INFOCOOP otras obligaciones de “índice social” (sic).

 

La iniciativa también autoriza a la entidad para que cancele, por una única vez, el saldo pendiente al Banco de Costa Rica por el crédito otorgado, donde figuren como garantía real los inmuebles de los agricultores, por un monto de cincuenta y nueve millones quinientos diez mil ciento sesenta colones, correspondiendo a los propietarios el levantamiento de los gravámenes respectivos.

 

Por último, se autoriza al INFOCOOP para que incluya dentro del proceso de quiebra del consorcio AGROATIRRO R.L, en sede judicial los montos aprobados en lo que sería la ley.

 

Lo anterior, según la exposición de motivos, pretende atender la situación de los productores, luego del cierre del consorcio AGROATIRRO R.L, pues son acreedores de saldos al descubierto por concepto de azúcar y miel, que los agricultores entregaban como cuota de dicha Cooperativa, la cual se alimentaba de recursos del INFOCCOP.

 

Asimismo, la iniciativa pretende también colaborar con muchos productores asociados a AGROATIRRO R.L., pues fueron financiados  mediante el Fideicomiso Nacional para el Desarrollo (FINADE), por medio de un Convenio entre la Cooperativa y el Banco de Costa Rica para desarrollar proyectos de innovación de las plantaciones de caña, otorgando para ello en garantías hipotecarias sus casas de habitación y propiedades y actualmente los créditos se encuentran en atraso ya que la Cooperativa según el convenio, rebajó la cuota de los productores, de las entregas de caña de azúcar, pero los mismos no fueron transferidos a la entidad bancaria, por lo que hoy sus casas y propiedades están siendo sujetas a remate de la institución acreedora.” (énfasis agregado)

 

Como puede apreciarse, existe un primer objetivo de la ley expresado claramente en la exposición de motivos del respectivo proyecto y el correspondiente dictamen afirmativo, el cual consiste en la cancelación a favor de cada uno de los agricultores que se enumeran en la certificación que incorporó el texto legal, de aquellas sumas por concepto de pago de azúcar y miel que les quedaron adeudadas de la zafra de los años 2017-2018. Esto, por la suma de ciento treinta millones novecientos cuarenta y dos mil trescientos treinta y tres colones con setenta y tres céntimos.

 

            Nótese que ese monto total de referencia responde a la suma de cada uno de los adeudos a favor de los agricultores que la ley enumera –debidamente identificados con nombres, apellidos y número de cédula–, la mayoría de los cuales incluso corresponden a sumas relativamente pequeñas. Incluso, es de suponer que a esta fecha la totalidad o al menos una buena parte de esos montos adeudados ya le fueron cancelados a cada una de esas personas, por parte del INFOCOOP, en ejecución de esta ley.

 

            Lo que cabe reiterar es que la ley lo que otorgó fue el pago de esos montos individualmente considerados e identificados a cada uno de los agricultores. Es decir, esa autorización al INFOCOOP, en el artículo 1° que estamos glosando, no corresponde al pago de obligaciones crediticias adquiridas con FINADE, sino –insistimos– a las sumas que se les adeudaban a los agricultores por concepto de azúcar y miel.

 

Por otro lado, en cuanto a lo dispuesto por el artículo 2°, tenemos que se autoriza al INFOCOOP para cancelar el saldo pendiente al Banco de Costa Rica por el crédito otorgado donde figuren como garantía real los inmuebles de los agricultores, por un monto de cincuenta y nueve millones quinientos diez mil ciento sesenta colones (¢ 59 510 160).

 

            Como vemos, este supuesto es claramente distinto, porque el pago debe hacerse al Banco de Costa Rica, por los créditos otorgados a los agricultores, y únicamente bajo el supuesto de que para dichas operaciones crediticias estén comprometidos los inmuebles de los agricultores como garantía real.[1]

 

No obstante, como puede observarse con facilidad, incurre dicha norma en un sensible yerro desde el punto de vista de la técnica legislativa, toda vez que no identifica a favor de quién se otorga el beneficio, ni las operaciones contempladas en la norma, como para determinar a cuáles deudas corresponde ese monto total de 59 millones de colones. Como veremos en el apartado siguiente, ello supone un claro tropiezo para efectos de la ejecución de esta norma.

 

 

II.-       CONSIDERACIONES SOBRE LAS INQUIETUDES FORMULADAS

           

Una vez que hemos establecido con claridad los diferentes supuestos que regulan los artículos 1° y 2° de la Ley 10.128, corresponde evacuar las inquietudes planteadas en su consulta, según lo pasamos a explicar.

 

En cuanto al artículo 1°, tal como quedó aclarado en el apartado anterior, se trata de montos que el INFOCOOP quedó autorizado a cancelar directamente a cada uno de los agricultores que se identifican en el listado adjunto a esa norma, por concepto de adeudos de caña y miel correspondientes a la zafra 2017-2018.

 

Así las cosas, estimamos que el planteamiento de su consulta y el análisis que hizo el criterio legal incurren en un error de apreciación, al confundir y mezclar la identificación de esas personas y los montos otorgados, con las deudas que en sus registros constan a cargo de eso mismas personas, por concepto de operaciones crediticias que se formalizaron a través del FINADE (actualmente FONADE).[2] Es decir, se parte –erróneamente– de que esos montos que detalla la ley en el listado adjunto a dicho artículo 1°, se puede o deben utilizar para cancelar créditos a nombre de tales personas.

 

Tal confusión explica que la entidad consultante no encuentra congruencia entre ese listado de personas y el listado de deudores que manejan en sus registros (pues se detallan gran cantidad de personas que “no están” en el listado que hace la Ley), y mucho menos en cuanto a los montos correspondientes a las deudas. De ahí que –señala usted en su consulta– según sus registros, las operaciones (activas e insolutas) suman un monto de ¢567.209.298,24 y la Ley indica ¢130.942.333,73, es decir, existe una diferencia de ¢436.266.964,51.  

 

Nótese que estaría fuera de toda lógica que la ley incurriera en una inconsistencia de esa naturaleza, por el orden de más de cuatrocientos millones de colones. Antes bien, esa inconsistencia que se plantea en su consulta, no obedece a los términos de la ley, sino a la confusión en que se incurre en su interpretación.

 

Como dijimos, los montos contemplados en el artículo 1° se otorgan directamente a favor de cada una de las personas que figuran en el listado, por las sumas adeudadas para el pago de azúcar y miel. No es para cancelar operaciones crediticias con FINADE. Ergo, la confrontación de identidades y montos que se hace en su consulta (y con los documentos en formato Excel que se adjuntaron) resulta improcedente, porque ese no es el objeto ni el alcance del artículo 1° de la Ley.

 

Por otra parte, en cuanto al artículo 2° de dicha Ley 10.128, nótese que se autoriza al INFOCOOP para que cancele el saldo pendiente al Banco de Costa Rica por el crédito otorgado donde figuren como garantía real los inmuebles de los agricultores, por un monto de cincuenta y nueve millones quinientos diez mil ciento sesenta colones (¢ 59 510 160), agregando que el levantamiento de dichos gravámenes corresponde a cada propietario.

 

En orden a esta norma sí lleva razón la apreciación que se hace en el criterio legal adjunto a su consulta, en el sentido de que una disposición legal en esos términos deviene inejecutable. Lo anterior, por cuanto de ella no resulta posible determinar cuáles créditos se pueden cancelar con ese dinero, y, en consecuencia, no se sabe a favor de cuáles personas se concedió el beneficio, ni cuáles operaciones crediticias quedaron comprendidas en la norma.

 

Esa abierta indeterminación de Ley hace que el operador jurídico se halle imposibilitado para su ejecución. Lo anterior, por cuanto no existe forma de dar cumplimiento a un mandato legal que no quedó identificado ni individualizado por el legislador.

 

En efecto, a la luz del Principio de Legalidad, a partir del cual la Administración solo puede actuar de conformidad con lo autorizado en la Ley (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), no podrían condonarse algunos créditos y otro no, algunos de forma total y otros de forma parcial, o decidirse libremente a cuáles personas se les otorga el beneficio, porque la norma no concede fundamento para ese tipo de decisiones, dado que no expresa cuál es su alcance.

 

Incluso, nótese que esa falencia es de tal calibre que no puede subsanarse mediante un ejercicio que recurra a la integración o a alguna otra herramienta interpretativa, pues la norma no brinda ningún parámetro, base ni referencia que pueda utilizarse para tales efectos.

 

A lo anterior se suma que, en todo caso, dicho artículo 2° dispuso que el beneficio se está concediendo para aquellos créditos donde figuren como garantía real los inmuebles de los agricultores. No obstante, según se afirma en su consulta, no existe ninguna deuda que cuente con garantía hipotecaria, con lo cual no existiría entonces en la realidad ningún caso que se ajuste a ese supuesto normativo.

 

Así las cosas, la norma resulta inejecutable. Bajo ese entendido, la única solución viable sería que el mismo legislador, a través de una interpretación auténtica o una reforma defina los alcances de ese artículo 2°, a fin de que el INFOCOOP y el SBD puedan proceder a aplicarla.

 

 

III.-     CONCLUSIONES

 

1.-        Los montos contemplados en el artículo 1° de la Ley 10.128 se otorgan directamente a favor de cada uno de los agricultores que figuran en el listado, por las sumas adeudadas por el pago de azúcar y miel de la zafra 2017-2018. Ese beneficio no está dirigido a cancelar operaciones crediticias con FONADE. Ergo, la confrontación de identidades y montos que se hace en su consulta (respecto de los saldos de operaciones de crédito) resulta improcedente, porque ese no es el objeto ni el alcance de esa norma.

 

2.-        El artículo 2° de dicha Ley 10.128 deviene inejecutable, por cuanto no resulta posible determinar cuáles créditos se pueden cancelar con ese dinero, y, en consecuencia, no se sabe a favor de cuáles personas se otorgó el beneficio, ni cuáles operaciones crediticias quedaron comprendidas en la norma. Ergo, no existe forma de dar cumplimiento a un mandato legal que no quedó identificado ni individualizado por el legislador.

 

3.-        Esa falencia (artículo 2°) es de tal calibre que no puede subsanarse mediante un ejercicio que recurra a la integración o a alguna otra herramienta interpretativa, pues la norma no brinda ningún parámetro, base ni referencia que pueda utilizarse para tales efectos. A lo anterior se suma que, si no hay deuda alguna que cuente con garantía hipotecaria, no existiría ningún caso que se ajuste al supuesto básico previsto en esa disposición.

 

4-         Bajo ese entendido, la única solución viable sería que el mismo legislador, a través de una interpretación auténtica o una reforma defina los alcances de ese artículo 2°, a fin de que el INFOCOOP y el SBD puedan proceder a aplicarla.

 

De usted con toda consideración, suscribe atentamente,

 

 

 

 

 

 

 

Andrea Calderón Gassmann

Procuradora

 

 

ACG/nmm