19 de marzo de 2024

PGR-C-051-2024

Señor

Manuel Hernández Rivera

Alcalde

Municipalidad de Pococí

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio n.° DAM-0098-2024 del 22 de febrero de 2024 (recibido en la Procuraduría el 22 de febrero de 2024), mediante el cual solicita reunión para revisar el tema de demandas declaradas con lugar contra la Municipalidad y lo resuelto en sentencias de expedientes n.° 19-000710-1178-LA, n.° 22-000610-0929-LA y n.° 22-000612-0929-LA del Juzgado Laboral, que son procesos interpuestos por funcionarios municipales para el reconocimiento de diferencias salariales sobre salario escolar del periodo 2011 a la fecha. Y en los cuales, se indica, el Juzgado denegó la integración de la Litis pasiva necesaria con el Estado.  Entendemos, dicha reunión buscaría revisar las sentencias con mayor detalle para mejorar la defensa de dichos asuntos.

I.                Imposibilidad de atender la solicitud de reunión.

Queda expuesto en el oficio n.° DAM-0098-2024 citado, que éste no se trata de una solicitud de asesoramiento técnico jurídico, actuable a través de nuestros dictámenes y pronunciamientos, regulados en el artículo 4 de la Ley Orgánica (n.° 6815 de 27 de setiembre de 1982), sino de una solicitud de reunión para revisar casos jurisdiccionales, que están en trámite y las eventuales demandas que se interpondrían contra la Municipalidad; desde el punto de vista de nuestra experiencia como representantes en juicios en defensa de los intereses del Estado.

Lamentamos no poder acceder ni a la concertación de una cita, como tampoco a revisar los documentos remitidos.  La razón de lo anterior es lo que de seguido indicamos: Conforme con nuestra Ley Orgánica la Procuraduría, la Procuraduría es el órgano consultivo, técnico-jurídico de la Administración Pública, y en múltiples ocasiones, hemos analizado las limitaciones fijadas por los artículos 3°, 4° y 5° de esa Ley, en el desempeño de la función consultiva.

En virtud de ese análisis, se han desarrollado tres requisitos mínimos de admisibilidad de las consultas: a) Que el objeto de la consulta sea planteado de forma clara y precisa y verse sobre temas jurídicos en genérico. Dentro de ese objeto no es posible incluir cuestionamientos sobre casos concretos, asuntos pendientes que deban ser resueltos por la Administración, la revisión de actos administrativos o decisiones concretas ya adoptadas, la revisión de informes o criterios legales, asuntos judiciales en trámite, cuestionamientos sobre materias cuyo conocimiento sea competencia de otro órgano ni asuntos de interés particular o personal del funcionario que plantea la consulta. b) Que se acompañe el criterio de la asesoría legal de la institución sobre todos los temas cuestionados y c) Que la consulta sea formulada por el jerarca administrativo de la institución. (Al respecto ver pronunciamientos números C-158-2008 de 12 de mayo de 2008, C-157-2013 del 19 de agosto de 2013, C-121-2014 del 8 de abril de 2014, C-99-2016 de 29 de abril de 2016, C-377-2019 de 19 de diciembre de 2019, C-080-2020 de 4 de marzo de 2020, C-065-2021 de 4 de marzo de 2021, PGR-C-110-2023 de 24 de mayo de 2023, PGR-C-174-2023, entre muchos otros).

Sobre el primer requisito expuesto, hemos indicado que la consulta que se dirige a la Procuraduría debe plantearse en términos generales y abstractos, sin referirse a un caso concreto ni a un asunto pendiente de resolver. Considerando que nuestros dictámenes son vinculantes, rendir un criterio sobre ese tipo de consultas implicaría trasladar a la Procuraduría la función propia de la Administración activa de tomar decisiones concretas sobre asuntos específicos y situaciones concretas, y, por tanto, estaríamos desconociendo nuestra función meramente consultiva e invadiendo competencias que no nos corresponden. (Al respecto, véanse los pronunciamientos C-194-1994 de 15 de diciembre de 1994, OJ-017-2002 de 1° de marzo de 2002, C-021-2006 de 20 de enero de 2006, C-026-2015 de 17 de febrero de 2015, C-042-2016 de 25 de febrero de 2016, C-143-2017 de 23 de junio de 2017, OJ-155-2018 de 23 de noviembre de 2018, C-023-2019 de 29 de enero de 2019, entre muchos otros).

Al respecto, hemos dispuesto:

“Esta Procuraduría ha indicado, en innumerables ocasiones, que el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión judicial de proceso en trámite”. (Ver dictamen PGR-C-174-2023 del 11 de setiembre de 2023).

El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción al no estarse consultado nuestro criterio jurídico sobre la retención y pago del salario escolar a sus funcionarios en genérico, sino que lo solicitado es una reunión para revisar los casos judicializados y posibles demandas de que puede ser objeto esa Municipalidad. Esto a pesar de que el Juzgado resolvió rechazar la integración de la Litis pasiva necesaria con el Estado. Entonces queda claro que no es un asunto “consultivo”, sino antes bien una especie de coordinación para enfrentar asuntos de orden jurisdiccional, lo cual claramente no está regulado dentro de las atribuciones fijadas a la Procuraduría en su Ley Orgánica.

Tampoco podríamos entrar a revisar sentencias jurisdiccionales recaídas en procesos específicos, nuevamente por desbordar el ámbito de nuestras competencias.   Sobre este extremo, recordamos lo establecido por nuestra jurisprudencia administrativa en el dictamen C-029-2019 de 7 de febrero del 2019

“Una vez analizada la consulta que se nos plantea, así como el expediente judicial al cual se hizo referencia, y los posibles alcances de la sentencia que se emita en ese proceso, considera esta Procuraduría que no nos es posible emitir pronunciamiento sobre el fondo del asunto, toda vez que ha sido criterio reiterado en la jurisprudencia administrativa de este Órgano Superior Consultivo, que no nos es posible emitir pronunciamiento con respecto a aquellas materias que estén siendo objeto de discusión ante los Tribunales de Justicia.  Ello con la finalidad de evitar interferencias con el ejercicio de la función jurisdiccional y, sobre todo, para respetar el criterio de jerarquía normativa, pues en virtud de la naturaleza que ostentan las resoluciones judiciales en nuestro ordenamiento jurídico, lo que en ellas se resuelva priva sobre cualquier otra decisión administrativa. (Sobre el tema pueden consultarse los pronunciamientos OJ-043-2003 de 12 de marzo de 2003, C-053-2010 del 25 de marzo de 2010, C-278-2011 del 10 de noviembre de 2011, C-18-2014 de 17 de enero de 2014, OJ-065-2014 de 25 de junio de 2014, C-226-2016 de 31 de octubre de 2016, OJ-030-2017 de 9 de marzo de 2017, y OJ-078-2017 del 28 de junio del 2017, entre otros)”. (Lo resaltado es propio).

Por lo anterior, no nos queda otra que declinar las peticiones contenidas en el oficio DAM-0098-2024 referido, al tratarse de una solicitud que no guarda relación con nuestra función consultiva; excede nuestras competencias de representación judicial, al no correspondernos valorar las sentencias ni tampoco poder asesorar sobre la forma de defender los intereses municipales, en esos casos concretos. Ya que la representación (y por ende la definición de la estrategia jurídica a desarrollar) en los juicios mencionados corresponde directamente a representación judicial de la Municipalidad y a su asesoría jurídica.

Sin perjuicio de ello, procedemos a transcribir lo que hemos dispuesto en nuestra jurisprudencia administrativa sobre el pago de salario          escolar a los funcionarios municipales, lo cual puede servir como un marco de referencia para futuros casos jurisdiccionales.  Nos referimos al dictamen C- 001-2018 del 8 de enero de 2018:

“I.- SOBRE EL PAGO DE SALARIO ESCOLAR A SERVIDORES MUNICIPALIDADES

La presente consulta se direcciona, puntualmente, a determinar la naturaleza jurídica del salario escolar en el régimen municipal. De suerte tal que, resulte importante establecer, primeramente, la viabilidad normativa que ostentan los funcionarios del ente territorial para percibir el extremo dicho. Sobre el particular, esta Procuraduría General de la República, se ha pronunciado al indicar que la normativa que rige el salario escolar es aplicable también a la Administración descentralizada, incluyendo, claro está, a las Municipalidades.

Por lo que, deviene palmaria la viabilidad jurídica que detentan los Gobiernos Locales para cancelar el salario escolar a sus servidores, siempre y cuando se emita el Reglamento requerido al efecto. Así, se ha indicado: “…Así, este Despacho, en una consulta similar a la planteada, señaló muy atinadamente: “Ahora bien, teniendo presente lo anterior, y considerando además que el denominado salario escolar fue pensado como una política salarial para el Sector Público, se extendió también al sector descentralizado, incluso a las empresas públicas, según lo dispuso la Autoridad Presupuestaria mediante resolución AP-34-94 mencionada con anterioridad. Por ello, al ser las municipalidades parte de este sector, y formar parte de la Administración Pública… (nada obsta para que dicho salario pueda serle retribuido a los servidores municipales. En ese caso, la municipalidad puede hacer uso de la autonomía administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política y la Ley, a efecto de adecuar el pago en cuestión, dentro de los límites de la razonabilidad y proporcionalidad, con observancia de lo previsto en el artículo 122 del Código Municipal y previa aprobación de la Contraloría General de la República. “El enfatizado no es del texto original) (Véase Dictamen No. 148 de 07 de abril del 2006)

Del texto transcrito, puede inferirse que, si bien el Decreto Ejecutivo en análisis, es aplicable a la mayor parte de las instituciones que conforman el Sector Público, incluso a las que se encuentran cubiertas por la Autoridad Presupuestaria, -al tenor de lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, No. 8131 de 18 de setiembre del 2001- nada impediría  que esa  modalidad de retención de un porcentaje sobre el aumento de costo de vida en los salarios que perciben los servidores públicos puede ser aplicado a los servidores municipales, haciendo uso de la autonomía administrativa y financiera que ostentan las municipalidades en virtud del artículo 170 de la Constitución Política y doctrina atinente. En todo caso, el pago del salario escolar en el mes de enero de cada año, forma parte del patrimonio salarial del trabajador, por lo que ello más bien constituye una especie de ahorro obligatorio en pro del trabajador.

De manera que, la retención salarial establecida en el Decreto Ejecutivo No. 23907-  H, incluiría a todos los trabajadores y plazas que tuviere la administración en el momento que la administración municipal la implemente en la reglamentación correspondiente…” (El énfasis nos pertenece) [1]

(…)  IV.-CONCLUSIONES

A.- La normativa que rige el salario escolar es aplicable también a la Administración descentralizada, incluyendo, claro está a las Municipalidades.

Por lo que, deviene palmaria la viabilidad jurídica que detenta los Gobiernos Locales para cancelar el salario escolar a sus servidores, siempre y cuando se emita el Reglamento requerido al efecto.

B.- El salario escolar corresponde a un componente salarial acumulado.

C.- La modificación de la naturaleza del salario escolar surge a raíz de demandas planteadas para el reconocimiento dentro del cálculo de diferencias salariales, es decir, la discusión radicaba en si el monto concedido por aquel debía o no ser tomado en cuenta para la cancelación de extremos laborales al trabajador.

D.- La Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia que en voto 2011-000833 de nueve horas cuarenta minutos del doce de octubre de dos mil once, reiterado hasta la fecha, indicó: “…el Salario Escolar en el sector público fue promovido como un componente salarial calculado sobre el salario total que perciben las personas trabajadoras y cuyo pago se realiza en forma acumulada en el mes de enero del año siguiente.” 

Por lo que, no invalida la forma en que se calcula y paga el salario escolar, por el contrario, establece claramente que corresponde a un adicional en el aumento de la retribución patrimonial que reciben los funcionarios, el cual, en vez de cancelarlo mensualmente al trabajador el patrono lo reserva y realiza un único pago en enero.

E.- Bajo ninguna circunstancia podría entenderse que el empleador tiene la obligación de cancelar el aumento adicional de forma mensual y con posterioridad también pagar el salario escolar, ya que, tal interpretación sería abiertamente ilegal, al atentar contra el principio de legalidad y de forma alguna puede desprenderse de los criterios vertidos por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia.

Es decir, la variación en la nomenclatura jurídica del salario escolar lo único que implica es la inclusión del monto por este pagado cuando se calculan diferencias salariales.

F.- El salario escolar como componente salarial acumulado, efectivamente, se aplica a los entes territoriales y, por ende, deben considerarlo para cancelar diferencias salariales, en caso de ser reclamadas y resultar procedentes, a los funcionarios que lo perciben. Sin que tal nomenclatura implique algún otro cambio en el método de pago del extremo citado, mucho menos imposición de obligaciones patrimoniales mayores para el ente territorial. (Lo resaltado es propio).

II.             Conclusión.

En atención a lo expuesto, se concluye que debe rechazarse la solicitud de reunión para fijar lineamientos en los asuntos jurisdiccionales que atiende esa municipalidad en relación con las demandas por ajustes derivados del denominado salario escolar.

Igualmente, se aclara que tampoco podemos pronunciarnos sobre las sentencias que nos han sido referidas.  Ambos temas escapan a las competencias legales asignadas a la Procuraduría General de la República.

De usted, atentamente,

Durley Arguedas Arce

Procuradora Adjunta

Área Función Pública

DAA/khe