20 de marzo del 2024

PGR-C-052-2024      

Señor

Freddy Carvajal Abarca                                              

Director Ejecutivo a.i.

Consejo de Transporte Público

 

Estimado señor:

 

Con aprobación del señor Procurador General de la República, Iván Vincenti Rojas, nos referimos a su oficio CTP-DE-OF-0015-2024 del 09 de enero de 2023, mediante el cual nos plantea las siguientes interrogantes respecto a la procedencia de autorizar permisos de taxi con vehículos adaptados:

 

“1) Si existe la posibilidad de dar un permiso, conforme a la Ley 7969, hasta por 24 meses, en aquellos casos en que las unidades y los concesionarios cumplan los requisitos que legalmente están establecidos, a la mayor brevedad posible, en aras de garantizar la continuidad del servicio.”

 

En cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 de la Ley N°6815 del 27 de setiembre de 1982, Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se acompaña la presente consulta del criterio emitido por la Asesoría Jurídica del Consejo de Transporte Público, mediante el oficio número ATP-AJ-OF-1278-2023 del 13 de setiembre de 2023.

 

              I.          SOBRE EL DEBER DEL ESTADO DE GARANTIZAR EL ACCESO DE LAS PERSONAS CON DISCAPACIDAD AL TRANPORTE PÚBLICO

 

La Constitución Política en su artículo 33 establece el principio de igualdad, el cual, busca que todas las personas sean tratadas de la misma forma ante la ley, por lo que no puede existir ningún tipo de discriminación.

El país ha firmado diferentes convenios internacionales en los que se compromete a erradicar la discriminación y tomar todas las acciones posibles para que el Estado brinde, en igualdad de trato, todos los servicios públicos que brinda a los ciudadanos. Respecto a este tema, la Sala Constitucional indicó:

“(…) Debe indicarse -en primer lugar- que el derecho a la igualdad, así como la prohibición de toda forma de discriminación que sea contraria a la dignidad humana, gozan de profundo reconocimiento y protección por el Derecho de la Constitución. La propia Constitución Política consagra en su artículo 33 que: “Toda persona es igual ante la ley y no podrá practicarse discriminación alguna contraria a la dignidad humana.”. En similar sentido habría que citar los artículos 2 y 7 de la de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 2 de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del hombre, los artículos 3 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, y los artículos 1 y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de los que se deriva el deber de los Estados de prevenir y eliminar toda forma de distinción o exclusión que sea contraria a la dignidad humana. Lo que adquiere particular significación en el caso de las personas con algún tipo de discapacidad, por lo que, incluso, se han suscrito una serie de instrumentos internacionales con el expreso propósito de garantizarles a tales personas el efectivo goce de sus derechos fundamentales, así como para propiciar su plena integración en la sociedad. Se puede citar, al efecto, la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación contra las Personas con Discapacidad -y que fue incorporada a nuestro ordenamiento jurídico mediante Ley Nº 7948 del 22 de noviembre de 1999-, que en su artículo 1 define la discriminación en los siguientes términos:

“(...) El término discriminación contra las personas con discapacidad, significa toda distinción, exclusión o restricción basada en una discapacidad, antecedente de discapacidad, consecuencia de discapacidad presente o pasada, que tenga el efecto o el propósito de impedir o anular el reconocimiento, goce o ejercicio por parte de las personas con discapacidad, de sus derechos humanos y libertades fundamentales.”

Y ese mismo instrumento internacional consagra la obligación de los Estados que lo suscribieron, de adoptar las medidas para eliminar progresivamente la discriminación y promover la integración por parte de las autoridades gubernamentales y/o entidades privadas en la prestación o suministro de bienes, servicios, instalaciones, programas y actividades, tales como el empleo, el transporte, las comunicaciones, la vivienda, la recreación, la educación, el deporte, el acceso a la justicia y los servicios policiales, y en las actividades políticas y de administración. Se corrobora, así, el deber de tales Estados de promover, proteger y asegurar a las personas con algún tipo de discapacidad el goce efectivo y en condiciones de igualdad de todos sus derechos fundamentales, así como su participación e integración plena en la sociedad. (…).”[1] (El destacado no es del original)

 

Como se observa, el derecho de igualdad y no discriminación de las personas con discapacidad, compromete al Estado a proteger y a brindar los accesos y facilidades de las personas que lo necesitan, para que no se vean afectadas y excluidas en las actividades de su vida cotidiana.

 

Esta protección que otorga el Estado ha sido regulada mediante la ley N.°7600 del 02 de mayo de 1996, Ley de Igualdad de Oportunidades para las Personas con Discapacidad, la cual busca la inserción de las personas con discapacidad a la sociedad, procurando iguales oportunidades en las distintas áreas de la vida diaria.  Su artículo 3, establece su objetivo indicando:

 

“ARTICULO 3.-

Objetivos Los objetivos de la presente ley son:

a) Servir como instrumento a las personas con discapacidad para que alcancen su máximo desarrollo, su plena participación social, así como el ejercicio de los derechos y deberes establecidos en nuestro sistema jurídico. b) Garantizar la igualdad de oportunidades para la población costarricense en ámbitos como: salud, educación, trabajo, vida familiar, recreación, deportes, cultura y todos los demás ámbitos establecidos. c) Eliminar cualquier tipo de discriminación hacia las personas con discapacidad. d) Establecer las bases jurídicas y materiales que le permitan a la sociedad costarricense adoptar medidas necesarias para la equiparación de oportunidades y la no discriminación de las personas con discapacidad.”

 

Como se observa, dicha ley busca un desarrollo completo de las personas con discapacidad, igualando condiciones de los servicios que se brindan al resto de la sociedad.  La Sala Constitucional ha dicho respecto a esta Ley, lo siguiente:

 

“(…) En Costa Rica se promulgó la Ley 7600 de 29 de mayo de 1996 “Ley de Igualdad de Oportunidades para Personas con Discapacidad, que tiene como objetivo servir como instrumento a las personas con discapacidad, para que alcancen su máximo desarrollo, su plena participación social, así como el ejercicio de los derechos y deberes establecidos en nuestro sistema jurídico. Igualmente, pretende garantizar la igualdad de oportunidades para la población costarricense en ámbitos como: salud, educación, trabajo, vida familiar, recreación, deportes, cultura y eliminar cualquier tipo de discriminación hacia las personas con discapacidad. El legislador formuló entre los objetivos de la ley, el establecimiento de las bases jurídicas y materiales que le permitan a la sociedad costarricense, adoptar medidas necesarias para la equiparación de oportunidades y la no discriminación de las personas con discapacidad. Han sido reiterados los pronunciamientos de este Tribunal en el sentido de que dichas disposiciones legales tienen fundamento en los artículos 33, 50, 51 y 67 de la Constitución Política y constituyen un medio por el cual, los poderes públicos dan efectividad al principio de igualdad material, a favor de las personas con discapacidad. El dictado de esa ley, más que un contenido meramente programático, implica la obligación de dar plena efectividad a sus disposiciones, a fin de que las personas con discapacidad, puedan integrarse a la sociedad de manera plena y ejercer y disfrutar en condiciones de igualdad, los derechos fundamentales que el ordenamiento jurídico garantiza a todas las personas (…)”[2]

Esta normativa establece las obligaciones que el Estado debe cumplir, ya que son medidas que se deben aplicar para conseguir esa igualdad e inserción a la sociedad de este sector poblacional. Al respecto, el artículo 6 de la Ley N°7600 establece:

“ARTICULO 4.-

Obligaciones del Estado Para cumplir con la presente ley, le corresponde al Estado:

a) Incluir en planes, políticas, programas y servicios de sus instituciones, los principios de igualdad de oportunidades y accesibilidad a los servicios que, con base en esta ley, se presten; así como desarrollar proyectos y acciones diferenciados que tomen en consideración el menor desarrollo relativo de las regiones y comunidades del país.

b) Garantizar que el entorno, los bienes, los servicios y las instalaciones de atención al público sean accesibles para que las personas los usen y disfruten.

c) Eliminar las acciones y disposiciones que, directa o indirectamente, promueven la discriminación o impiden a las personas con discapacidad tener acceso a los programas y servicios.

d) Apoyar a los sectores de la sociedad y a las organizaciones de personas con discapacidad, con el fin de alcanzar la igualdad de oportunidades.

e) Garantizar el derecho de las organizaciones de personas con discapacidad de participar en las acciones relacionadas con la elaboración de planes, políticas, programas y servicios en los que estén involucradas.

f) Divulgar esta ley para promover su cumplimiento.

g) Garantizar, por medio de las instituciones correspondientes, los servicios de apoyo requeridos por las personas con discapacidad para facilitarles su permanencia en la familia.

h) Garantizar que las personas con discapacidad agredidas física, emocional o sexualmente, tratadas con negligencia, que no cuenten con una familia o se encuentren en estado de abandono, tengan acceso a los medios que les permitan ejercer su autonomía y desarrollar una vida digna.”

Como se observa, deben implementarse medidas en el acceso a la educación, al trabajo, a los servicios de salud, al espacio físico, a los medios de transporte, en la información, comunicación, en la cultura, el deporte, las actividades recreativas y la justicia.

En cuanto al tema específico del transporte público, dicha ley establece todo un capítulo con las medidas técnicas que debe tomar el Estado para brindar el acceso a los medios de transporte, de manera que estos sean adaptados a las distintas necesidades de las personas con discapacidad.  Concretamente, el artículo 47 establece el deber de proveer taxis adecuados para este sector poblacional, el mismo indica:

  “ARTICULO 47.-

Taxis En el caso del transporte público en su modalidad de taxi, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes estará obligado a incluir, en cada licitación pública de concesiones o permisos, por lo menos un diez por ciento (10%) de vehículos adaptados a las necesidades de las personas con discapacidad.”

Por tanto, es obligación del Estado mantener suficientes unidades para satisfacer las necesidades de las personas con discapacidad, por lo que debe garantizar la prestación eficiente y continua del servicio público.

Esto resulta de importancia para referirnos a la interrogante que nos plantea el Director del Consejo de Transporte Público.

 

II. SOBRE EL TRANSPORTE REMUNERADO DE PERSONAS EN VEHÍCULOS DE LA MODALIDAD TAXI Y LO CONSULTADO

 

El transporte remunerado de personas en vehículos en la modalidad taxi es un servicio público cuya titularidad le corresponde al Estado, pero que se brinda a través de concesiones otorgadas a particulares. Sobre este tipo de transporte este órgano asesor indicó en su dictamen C-073-2018 del 18 de abril de 2018, lo siguiente:

“(…) Resulta importante señalar además que, el servicio público de transporte remunerado de personas en la modalidad taxi se rige por los principios de continuidad, eficiencia, adaptación a todo cambio legal o necesidad social que satisface y la igualdad de trato a los usuarios, además, corresponde a una actividad de naturaleza regular o permanente, de tal forma que su interrupción produciría serios daños al interés público, sea la satisfacción del interés colectivo.

A su vez, la organización y funcionamiento del sistema de transporte remunerado de personas se rige por los principios de uniformidad (diseñado por bases de operación), satisfacción (necesidades de transporte de los usuarios) y el principio democratizador (adjudicación de una sola concesión por particular), conforme el artículo 4º de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, Nº 7969.

Ergo, el servicio público de transporte remunerado de personas en la modalidad taxi es un sistema organizado territorialmente, cuya titularidad le corresponde al Estado, pero que se brinda a través de concesiones otorgadas a particulares. Como parte de sus características principales se encuentra la continuidad del servicio, el trato igualitario a los usuarios y la persecución de un fin público, que es satisfacer de una forma eficiente, segura y cómoda la necesidad de transporte de los usuarios. (…)”

Como se observa, por tratarse de un servicio público está sujeto a los principios de continuidad, eficiencia, adaptación a todo cambio legal o necesidad social que satisface y la igualdad de trato a los usuarios. Además, encuentra su regulación en lo dispuesto en la Ley N.° 7969 del 22 de diciembre de 1999, Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la modalidad de Taxi. 

Dicha ley establece en su artículo 2 la naturaleza de este tipo de prestación, señalando en lo que interesa:

     “Artículo 2.- Naturaleza de la prestación del servicio

        Para todos los efectos legales y de prestaciones, el transporte remunerado de personas en la modalidad de taxi se considera un servicio público que se explotará mediante la figura de la concesión administrativa con los procedimientos especiales establecidos en esta ley y su reglamento, o del permiso en el caso de servicios especiales estables de taxi, de conformidad con lo establecido en el inciso a) del artículo 7 de esta ley.

       El transporte remunerado de personas, que se realiza por medio de autobuses, busetas, microbuses, taxis, automóviles y cualquier otro tipo de vehículo automotor, ya sea que se ofrezca al público en general, a personas usuarias o a grupos determinados de personas usuarias con necesidades específicas que constituyen demandas especiales, es un servicio público del cual es titular el Estado. Lo anterior independientemente del grado de intervención estatal en la determinación del sistema operativo del servicio o en su fiscalización.

        Será necesaria concesión:

        Para explorar el servicio de transporte automotor remunerado de personas modalidad taxi, en las bases de operación debidamente autorizadas, de conformidad con lo establecido en los incisos b) y c) del artículo 1 de esta ley. Esta modalidad también incluye la prestación del servicio al domicilio o lugar donde se encuentre la persona usuaria, en respuesta a la solicitud expresa de este al prestador del servicio regular de taxi, por alguno de los medios con que este cuenta para tales efectos.

 Se requerirá permiso: 

        Para explotar el servicio de transporte automotor remunerado de personas modalidad servicio especial estable de taxi, en los casos en que el servicio se brinde de puerta a puerta, para satisfacer una necesidad de servicio limitado, residual y dirigido a un grupo cerrado de personas diferente del que se presta, de conformidad con el párrafo anterior. 

 (…)”

Entonces tenemos que, es un servicio público remunerado que pertenece al Estado, pero que es brindado por una persona a través de la figura de la concesión y excepcionalmente, en los casos que autoriza la ley, mediante la figura del permiso.

Estas concesiones son otorgadas a través del Consejo de Transporte Público (en adelante CTP), que es un órgano desconcentrado, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transporte encargado de regular y controlar todo lo concerniente al transporte remunerado de personas modalidad taxi. 

El CTP es el encargado de definir las políticas y ejecutar los planes y programas nacionales relacionados con la materia de transporte público a nivel nacional.  La Ley N°7969 en su artículo 7 establece sus atribuciones, indicando en lo conducente para la presente consulta lo siguiente:

“ARTÍCULO 7.- Atribuciones del Consejo

El Consejo, en el ejercicio de sus competencias, tendrá las siguientes atribuciones:

a) Coordinar la aplicación correcta de las políticas de transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, el otorgamiento y la administración de las concesiones, así como la regulación de los permisos que legalmente procedan.

b) Estudiar y emitir opinión sobre los asuntos sometidos a su conocimiento por cualquier dependencia o institución involucrada en servicios de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

c) (…)

d) Establecer y recomendar normas, procedimientos y acciones que puedan mejorar las políticas y directrices en materia de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

e) Velar porque la actividad del transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, la administración y el otorgamiento de concesiones, sus sistemas operacionales y el equipamiento requerido, sean acordes con los sistemas tecnológicos más modernos para velar por la calidad de los servicios requeridos por el desarrollo del transporte público nacional e internacional.

f) (…)

g) (…)

h) (…)

i) (…)

j) Otorgar permisos por un plazo hasta de doce meses, ante una necesidad no satisfecha y debidamente probada, de servicio público en la modalidad de taxi. Lo anterior se realizará entre quienes se encuentren calificados como elegibles tras los concursos públicos efectuados para optar a una concesión de servicio público de transporte en la modalidad de taxi, pero que no hayan resultado concesionarios. Se les dará prioridad a quienes optaron por participar en las bases de operación más cercanas al lugar donde se necesita el servicio.

k) (…)

l) (…)

m) (…)” (El subrayado no es del original)

 

Como se observa, el CTP es el encargado de tomar las decisiones sobre todo lo referente al transporte público modalidad taxi, debe realizar los procedimientos administrativos para el otorgamiento de concesiones y está autorizado para otorgar permisos temporales hasta por doce meses cuando exista una necesidad no satisfecha y debidamente probada de servicio público en la modalidad taxi, para lo cual, debe escoger entre las personas que se encuentren calificadas como elegibles, pero que no hayan resultado concesionarios.

Por otro lado, la Ley N.º 7969 establece los requisitos que debe cumplir el otorgamiento de una concesión, indicando:

“Artículo 29.- Concesión administrativa previa o permiso para servicios especiales estables de taxi

1.- Para la prestación del servicio de taxi se requiere obtener de previo una concesión administrativa otorgada por el Consejo, sujeta a las siguientes condiciones:

a) Las concesiones administrativas de servicio remunerado de personas en la modalidad de taxi estarán subordinadas a los estudios técnicos de oferta y demanda aprobados por el Consejo.

b) Las concesiones se otorgarán por base de operación, según los criterios técnicos correspondientes, por plazos prorrogables de diez años a solicitud de la persona concesionaria, previo cumplimiento de la licencia C-1 al día. El Consejo podrá autorizar la existencia de bases de operación especiales con fines turísticos, dependiendo de las características de la zona o del área geográfica, las cuales se determinarán mediante un reglamento especial, de acuerdo con los principios fundamentales de esta ley.

c) Se otorgará una sola concesión administrativa por particular, la cual amparará la explotación del servicio público con un vehículo.

d) Ninguna persona adjudicataria de una concesión podrá compartir, total ni parcialmente, los derechos de concesión adjudicados a otra que, a su vez, sea adjudicataria de otra concesión de servicio público remunerado de personas, en otras modalidades de transporte terrestre.

e) Las concesiones se otorgarán por medio del procedimiento especial abreviado dispuesto en las presentes normas. Ningún gestor interesado de puertos y aeropuertos podrá ser concesionario de los servicios de transporte público remunerado de personas en la modalidad de taxi; tampoco se le permitirá brindar este servicio en ninguna modalidad. (…)” (La negrita no es del original)

 

Como se observa, la ley únicamente autoriza la prórroga de las concesiones otorgadas a solicitud de la persona concesionaria y una vez que se realicen los estudios de oferta y demanda. Consecuentemente, no existe en la ley 7969 una autorización expresa para que el Consejo de Transporte Público prorrogue de oficio las concesiones existentes.

Tampoco podría aplicarse lo dispuesto en el artículo 7 inciso j) para prorrogar concesiones ya existentes, pues ese artículo como indicamos, está destinado a autorizar al Consejo de Transporte Público a otorgar permisos temporales por doce meses, a quienes no hayan sido adjudicados de una concesión en un procedimiento administrativo y ante la circunstancia específica que se detecte una necesidad no satisfecha. En otras palabras, no es una norma que sea de aplicación a quienes ostenten una concesión vencida, aunque el CTP podría utilizarla, en caso de que requiera llenar una necesidad existente, siempre y cuando lo haga con quienes no fueron adjudicados de una concesión y cumplan los requisitos al haber participado en el concurso.

Es por lo anterior que, si nos vamos a la literalidad de la ley 7969, el CTP no cuenta con una norma que lo autorice a prorrogar de oficio concesiones vencidas cuyo titular no haya solicitado su prórroga, ni otorgar permisos temporales a concesionarios que tienen su concesión vencida.

A pesar de ello, este órgano asesor considera que no puede realizarse una interpretación aislada de lo dispuesto en la Ley N.°7969, pues deben atenderse las obligaciones dispuestas en otras leyes y los principios superiores que hemos comentado en nuestro primer apartado, que obligan al Estado a mantener la continuidad del servicio público en favor de todas las personas y especialmente de las personas con discapacidad, obligación que deriva de compromisos internacionales de rango superior.

Al respecto, el consultante plantea la interrogante de si es posible dar un permiso hasta por 24 meses en el caso de los vehículos adaptados, cuando las unidades y los concesionarios cumplan los requisitos que legalmente están establecidos, a la mayor brevedad posible, en aras de garantizar la continuidad del servicio. Asumimos que la interrogante va dirigida a los concesionarios cuyas concesiones se encuentran vencidas y que no solicitaron su prórroga.

La respuesta a dicha interrogante debe ser positiva. Debe recordarse que la Ley 7600 y los compromisos internacionales que Costa Rica ha asumido en materia de discapacidad, exigen contar con un porcentaje mínimo de unidades de transporte público que resulten accesibles a las personas con discapacidad y, por tanto, el Estado tiene la obligación de garantizar la continuidad del servicio público (artículo 4 LGAP). En esa medida, se justificaría otorgar ese permiso temporal, que por su naturaleza es a título precario, revocable en cualquier momento por la Administración en virtud de lo establecido en el artículo 154 de la Ley General de la Administración Pública.

Debe recordarse, además, que, por tratarse de una situación en precario, el plazo del permiso temporal debe estar justificado técnicamente. En otras palabras, debe ser el estrictamente necesario para que el CTP realice los estudios técnicos sobre la necesidad existente y tome la decisión de realizar un nuevo concurso o autorizar la renovación de las concesiones vencidas de quienes cumplan requisitos y así lo soliciten. En caso de utilizar la posibilidad autorizada en el artículo 7 inciso j) ya comentado, el plazo del permiso no podría exceder de los doce meses y deberá otorgarse a quienes participaron en el concurso y no resultaron adjudicados.

 

III. CONCLUSIONES

Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría llega a las siguientes conclusiones:

 

a) El Estado ha firmado diferentes convenios internacionales en los que se compromete a erradicar la discriminación y tomar todas las acciones posibles para brindar igualdad de trato y acceso de las personas con discapacidad, a los diferentes servicios públicos, entre ellos el transporte remunerado de personas;

b) La Ley N°7600 del 02 de mayo de 1996, busca la inserción de las personas con discapacidad a la sociedad, exigiendo, entre otras cosas, que se mantenga dentro de la flotilla de taxis un 10% de vehículos adaptados para brindar el servicio a las personas con discapacidad;

c) La literalidad de la ley 7969, no autoriza al CTP a prorrogar de oficio concesiones vencidas cuyo titular no haya solicitado su prórroga, ni otorgar permisos temporales a concesionarios que tienen su concesión vencida;

d) Sin embargo, en virtud de lo dispuesto en la Ley 7600, en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública y en los compromisos internacionales asumidos por Costa Rica, el Estado debe mantener la continuidad del servicio público en favor de las personas con discapacidad;

e) Por lo anterior, el Consejo de Transporte Público puede otorgar permisos temporales a los concesionarios que tienen su concesión vencida de transporte con vehículos adaptados, para garantizar el servicio público de las personas con discapacidad, siempre y cuando se justifique técnicamente la decisión, así como el plazo del permiso, el cual, debe ser el estrictamente necesario para que se realicen los estudios técnicos pertinentes y se determine la necesidad de realizar un nuevo concurso o permitir la prórroga de las concesiones vencidas de quienes lo soliciten y cumplan requisitos;

f) Si el CTP utiliza la autorización regulada en el artículo 7 inciso j) de la Ley 7969, el plazo del permiso no podría exceder de los doce meses y deberá otorgarse a quienes no resultaron adjudicados como concesionarios.

Atentamente,

 

 

 

 

 

Silvia Patiño Cruz                                         Amalia Zeledón Lostalo

Procuradora                                                  Abogada de la Procuraduría

 

SPC/AZL/cpb