C-198-94

22 de diciembre, 1994

 

Licenciados

Wilburg Jiménez Castro

Presidente

Carlos Quintana Ruiz

Fiscal

Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas

S.O.

 

Estimados señores:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio F-280-94, de fecha 28 de setiembre de 1994, mediante el cual solicitan nuestro criterio en torno al alcance que la Ley Nº 7105 del 31 de octubre de 1988 y su Reglamento tienen dentro de las normas que regulan los requisitos para el nombramiento de funcionarios públicos en los puestos de Dirección y Subdirección de Recursos Humanos.

Sobre lo anterior me permito indicarle que, en virtud de los efectos vinculantes de nuestros dictámenes, se confirió audiencia de su consulta a la Dirección General de Servicio Civil y al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, los que contestaron mediante oficios Nº DG- 1383-94 de fecha 21 de noviembre de 1994 y Nº 943573 de fecha 5 de diciembre de 1994, respectivamente.

I. Análisis del Caso.

A efectos de guardar un orden en la exposición de los puntos jurídicos que deben ser tomados en cuenta para evacuar su consulta, se considera oportuno hacer, en primer término, una ubicación del tema desde la perspectiva tanto de las manifestaciones de los entes públicos involucrados como desde la normativa aplicable.

En segundo lugar, rescatar los pronunciamientos de la Sala Constitucional que tienen relación directa con el punto consultado, tanto en lo que se refiere a los requisitos académicos de los funcionarios públicos que ocupan puestos en las áreas de Administración de Recursos Humanos como en las competencias asignadas a la Dirección General de Servicio Civil.

En tercer lugar, resulta oportuno analizar los estudios que sobre el punto ha elaborado la Dirección General de Servicio Civil, con el fin de determinar las exigencias que se han definido para ocupar puestos públicos en el área de interés para los efectos de la consulta. Con fundamento en los temas desarrollados, se analizará en concreto la duda que nos ocupa.

Iniciando con la ubicación del tema en análisis, resulta conveniente detenerse en las consideraciones contenidas en el dictamen de la asesoría legal de ese ente corporativo que se acompañan a la gestión de consulta.

En este sentido, y con abstracción del caso concreto a que se alude dado el expreso mandato del artículo 5º de nuestra Ley Orgánica (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982), se desprende que en criterio del Colegio gestionante, los puestos de Director y Sub-director del área de Recursos Humanos de la Administración Pública cubiertos por el Régimen de Servicio Civil deben ser ocupados por profesionales. En este sentido, luego de hacer referencia al Voto Nº 3409-92 de la Sala Constitucional, concluye lo siguiente:

"Específicamente el caso se refería a un puesto de dirección. En ese contexto es que la Sala establece que cualquier profesional, autorizado por mandato legal a ocupar puestos en recursos humanos lo puede hacer, así como aquellos que con indicaciones expresas de Servicio Civil o los respectivos Manuales de Puestos así lo indicaran.

Con fundamento en ello, debe determinarse que el contexto del voto de la Sala Constitucional es el ejercicio de los puestos de Dirección de Recursos Humanos por profesionales. No se hace necesario tampoco ahondar en el criterio que los requisitos para una Dirección son similares a los principios de una Sub-dirección, por la substitución que la segunda ejerce sobre la primera.

Asimismo, el área de recursos humanos se constituye en área del saber profesional interdisciplinario.

La Ley 7105 del 28 de noviembre de 1998 (sic) establece como una de las áreas de las ciencias económicas los recursos humanos. Asimismo le establece un mandato al Estado de nombrar en puestos de áreas de las ciencias económicas a profesionales debidamente incorporados (sic) a este colegio. Este criterio no implica un fuero de exclusividad en favor de este colegio, sino que cualquier otro profesional debidamente autorizado puede asimismo ejercer su actividad profesional en esa área. Es evidente la determinación de que recursos humanos es un área que el Estado somete a especialización de los estudios de los profesionales, por lo cual una costumbre contra legem de ninguna manera deroga el mandato general establecido en el art. (sic) 15, 16, 17 y 18 de la Ley 7105 del 28 de noviembre de 1988 (sic), ni su interpretación por parte de la Sala Constitucional mediante el voto 3409-92."

Con vista en las anteriores consideraciones, es criterio de esta Procuraduría General que, para el órgano jurídico asesor del Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, los puestos de Dirección y Sub-Dirección en el área de Recursos Humanos de la Administración Pública deben ser ocupados por profesionales, entendidos éstos como graduados universitarios debidamente incorporados al Colegio profesional respectivo a su especialidad científica. De conformidad con el anterior criterio, en cumplimiento de los mandatos contenidos en la Ley Nº 7105, los nombramientos que se hagan en los citados puestos deben recaer en profesionales.

Por su parte, la Dirección General de Servicio Civil, al evacuar la audiencia conferida por esta Institución, manifestó lo siguiente:

"a) En el Régimen de Servicio Civil, los cargos de Director y Subdirector de Recursos Humanos no tienen asignada una clasificación uniforme de puesto; la clasificación es diferenciada dependiendo de la organización y complejidad de las funciones que se efectúen en el Departamento de Recursos Humanos en el cual se ubiquen los puestos. De esta manera, existen puestos cuyas funciones corresponden con los cargos de Director y Subdirector de Recursos Humanos cuya clasificación se encuentra inmersa dentro de las series Técnico y Profesional, Profesional Bachiller y Profesional Licenciado.

b) En razón de lo anterior, los requisitos académicos para ocupar esos cargos son consecuentemente variados dependiendo de la clasificación que posea el puesto respectivo. En el caso de que éste estuviese clasificado en una clase de la serie Técnico y Profesional, el requisito primario es el cuarto año de una carrera universitaria afín con el puesto, si el puesto está clasificado en alguna clase de la Serie Profesional Bachiller, el requisito académico mínimo es el Bachillerato universitario en una carrera afín con el puesto, además del requisito legal de la incorporación al Colegio Profesional respectivo a partir del Profesional 2, la exigencia académica alcanza a la licenciatura y, consecuentemente, el requisito legal a la colegiatura."

En tanto, el Ministro de Obras Públicas y Transportes se refirió a la audiencia conferida en los siguientes términos:

"No quedó establecido por parte de la Dirección General de Servicio Civil en el estudio C-202-94-0, las condiciones para el cargo de Subdirector de Recursos Humanos, por lo que el Ministerio a mi cargo ha procedido tomando en cuenta aspectos como la Carrera Administrativa, a nombrar el funcionario con más idoneidad, sin que esto pueda tenerse como un acto contra ley. La aplicación e interpretación de la Ley Nº 7105 ibídem a los casos consultados, debe armonizarse con otras disposiciones del mismo rango y que le son atinentes, tal es el caso del Estatuto de Servicio Civil y su respectivo Reglamento, en donde se establece a la Dirección General de Servicio Civil como órgano competente para determinar el contenido, requisitos y especialidades de los funcionarios públicos para el ejercicio de los cargos o puestos del Poder Ejecutivo, por ello la importancia de apreciar el estudio C-202-94-0 elaborado por esa Dirección."

Cabe transcribir, por la importancia que a los mismos brinda el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas, los artículos citados de la Ley Nº 7105 de 31 de octubre de 1988:

"ARTICULO 15.- Solamente los miembros activos, los temporales, los asociados y los honorarios del Colegio podrán:

a) Ejercer la profesión en los campos de competencia de las Ciencias Económicas, tanto en el sector público como en el sector privado.

b) Ser nombrados en cargos, en entes o empresas públicas para los cuales se requieran conocimientos en materias propias de las Ciencias Económicas.

c) Ejercer la docencia en materias de las Ciencias Económicas en centros de educación superior.

La contaduría pública seguirá rigiéndose de acuerdo con la ley No. 1038 del 19 de agosto de 1947, sus reformas y reglamento, y la contaduría privada de acuerdo con la Ley de Creación de Contabilistas Privados, No. 1269 del 2 de marzo de 1951, sus reformas y su reglamento."

"ARTICULO 16.- Las actividades profesionales a que se refiere esta ley se ejercerán conforme con las áreas de especialización de los profesionales en Ciencias Económicas, con las salvedades establecidas en el artículo 15 referentes a la contaduría pública y a la privada."

"ARTICULO 17.- Se consideran profesionales en Ciencias Económicas los graduados en:

a) ADMINISTRACION: Incluye a aquellos graduados universitarios en Administración de Negocios, Administración Pública, Finanzas, Gerencia, Mercadeo, Banca, Recursos Humanos, Contabilidad y otras carreras y especialidades afines.

b) ECONOMIA: Incluye a aquellos graduados universitarios en Economía, Economía Agrícola, Economía Política, Planificación Económica y otras carreras y especialidades afines.

c) ESTADISTICA: Incluye a aquellos graduados universitarios en Estadística, Demografía y otras carreras y especialidades afines.

ch) SEGUROS Y ACTUARIADO: Incluye a aquellos graduados universitarios en Seguros, Actuario y otras carreras y especialidades afines."

"ARTICULO 18.- Se aplicará el artículo 313 del Código Penal a quienes, sin pertenecer al Colegio, o a quienes estén suspendidos por éste, se anuncien como sus miembros o ejerzan las actividades contempladas en este capítulo, incluido el desempeño de cargos públicos.

El nombramiento de personas no colegiadas en puestos públicos reservados por esta ley a los miembros del Colegio, será sancionado conforme con el artículo 335 del Código Penal. Lo dispuesto en este artículo y en los artículos anteriores, no perjudica ninguno de los derechos que otorgan las leyes orgánicas de sus respectivos colegios a los contadores públicos y a los contadores privados."

Los anteriores artículos, en criterio del ente corporativo consultante, con relación al Voto Nº 3409-92 de la Sala Constitucional, vienen a establecer la obligatoriedad de que los puestos del sector público relacionados con la Administración de Recursos Humanos, específicamente los de Dirección y Subdirección, sean ocupados por profesionales, es decir, por personas que ostenten un título universitario. Para analizar la validez jurídica de tal afirmación, deviene en imprescindible retomar el citado pronunciamiento del Tribunal Constitucional así como otros en que se analicen las competencias que se han asignado a la Dirección General de Servicio Civil en su función de regular las relaciones estatutarias entre el Estado y sus servidores.

En el Voto Nº 3409-92 de las catorce horas y treinta minutos del diez de noviembre de mil novecientos noventa y dos, la Sala Constitucional se pronunció sobre la inconstitucionalidad de la interpretación y aplicación que la Administración venía haciendo del numeral 17 de la Ley Orgánica del Colegio de Licenciados en Ciencias Económicas y Sociales, en el sentido de que su aplicación no excluye a ningún otro profesional agremiado a un Colegio Profesional cuya Ley le reconozca las condiciones de idoneidad necesarias y le otorgue la posibilidad jurídica para desempeñar actividades dentro de la administración de recursos humanos.

Para los efectos de la consulta que nos ocupa, deviene en necesario detenerse en las consideraciones que llevaron a los Magistrados a tomar la resolución de comentario, específicamente en el sentido que pretende encontrar en ella el Colegio gestionante. Así, en el Considerando IV encontramos las siguientes conclusiones:

"Por lo dicho, en lo concerniente al concepto de Recursos Humanos y la interpretación que los órganos públicos encargados de aplicar esa normativa le han dado, es procedente acoger la acción, correspondiendo interpretar la disposición legal en el sentido de que si bien es una especialidad de la ciencia administrativa, existen ciertos y determinados aspectos de ella que por su naturaleza están vinculados con otras ciencias.

Entonces, dependerá de la función específica y de las características del puesto, así como de los principios de idoneidad, eficiencia del servicio y legalidad, el que deba nombrarse a un administrador en ese tipo de recursos, o bien, a un profesional de otra ciencia. Por esta razón el Estado deberá establecer los requisitos de idoneidad que cada función dentro de esa materia demanda, con apego además a la ciencia y la técnica; quedando a los Colegios Profesionales la garantía de velar por la legalidad de esas clasificaciones o categorías y fiscalizar lo correspondiente en las esferas no estatales, de conformidad con el ordenamiento jurídico." (Lo subrayado no está contenido en el original)

Motivado por una solicitud de aclaración y adición, el Tribunal Constitucional precisó los alcances del recién transcrito párrafo del fallo, mediante Voto Nº 3411-93 de las ocho horas cuarenta y dos minutos del dieciséis de julio de mil novecientos noventa y tres, en el siguiente sentido:

"Del análisis de ese trozo y su contexto se deduce que, quien debe establecer y regular los requisitos de idoneidad para cada función integrante de la administración de los recursos humanos, no es este Tribunal, sino, el Poder Ejecutivo, a través de su potestad reglamentaria, que la Constitución Política le confiere en el artículo 140 inciso 3 y 18, sin perjuicio, por supuesto, de la superior función del legislador. En consecuencia, corresponderá a esos órganos del Estado, de conformidad con los atributos de sus competencias, lo preceptuado por la Constitución y lo establecido en los parámetros de guía indicados por la resolución 3409-92, determinar y plasmar en las normas jurídicas de organización correspondientes (...) los requisitos de idoneidad que deben exigirse para poder desempeñar cargos dentro del conjunto de funciones que conforman la administración de recursos humanos." (Lo subrayado no está contenido en el original)

Resulta oportuno, en este momento, realizar algunas conclusiones preliminares de lo transcrito. En primer término, como expresamente se infiere de los textos resaltados, la Sala Constitucional estima que es el Poder Ejecutivo, o en su caso la Asamblea Legislativa, el órgano encargado de establecer los específicos requisitos de idoneidad para desempeñarse en los puestos públicos atinentes a la administración de recursos humanos.

En el ejercicio de dicha función, debe sujetarse a los principios de la técnica y la ciencia aplicables a la materia, sin que los Colegios Profesionales interesados pierdan competencia para fiscalizar la bondad de esas clasificaciones.

En segundo término, cabe advertir que ciertamente las sentencias citadas se refieren en sus consideraciones a "profesionales", tanto del Colegio de Ciencias Económicas como a otros que tengan conocimientos afines al área de comentario. Por ende, para los efectos del dictamen que nos ocupa, cabría determinar si esa enunciación de "profesionales" que realiza la Sala incide sobre la competencia que expresamente se reconoce al Poder Ejecutivo en el sentido de que, a pesar de la potestad de definir los requisitos de idoneidad para los puestos relacionados con la administración de recursos humanos, esos requisitos deban necesariamente incluir a priori el determinado grado académico (bachiller, licenciado), en especial para los cargos de dirección y subdirección

Para evacuar la duda planteada en el párrafo precedente in fine, resulta oportuno acudir a las precisiones que, sobre las competencias del Servicio Civil, ha brindado la propia Sala Constitucional. Lo anterior por cuanto, en vista de los específicos requisitos que dicho órgano estatal fije para los puestos encargados de la administración de recursos humanos, es que se podrá analizar con mayor propiedad si la no inclusión de la atinencia de "profesional" para los mismos implica una transgresión de los alcances de los fallos de la Sala Constitucional reseñados supra.

En un primer acercamiento al tema, el Tribunal Constitucional expresó:

"XI. En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos" (Voto Nº 1696-92 de las quince horas treinta minutos del veintitrés de junio de mil novecientos noventa y dos)

Con mayor amplitud sobre el tema, encontramos el Voto Nº 140- 93 de las dieciséis horas cinco minutos del doce de enero de mil novecientos noventa y tres, el cual, en lo que nos interesa, dispone:

"III. En el desarrollo institucional del Estado costarricense, el Servicio Civil tiene una marcada importancia. Prueba de ello es la propia Constitución Política, que en uno de sus Títulos (el XV), desarrolla  los principios rectores de ese Régimen. Ahí, en un capítulo único, se encuentran dos normas que textualmente señalan:

"Artículo 191. Un Estatuto de Servicio Civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.

Artículo 192. Con las excepciones que esta Constitución y el Estatuto de Servicio Civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos."

Desde una perspectiva histórico-jurídica, los dos artículos antes transcritos son el producto de un intenso debate en el seno de la Asamblea Constituyente de 1949, que tuvo por objeto:

-Eliminar la práctica del "botín" -como se le llamó-, aludiendo al comportamiento que los políticos habían tenido tradicionalmente, consistente en que con cada nuevo Gobierno o Administración, se despedía a los servidores públicos, para poner en su lugar a los seguidores del partido político ganador; y,

-Conformar una Administración Pública con recursos humanos de la mejor calidad y condición (moral, técnica y científicamente hablando), a efecto de hacerla eficiente para el cumplimiento de sus objetivos. (...)

La Constitución exige para el ingreso al Servicio Civil idoneidad comprobada y el desempeño de la función pública requiere, además, eficiencia. El primero de estos dos principios significa que es condición necesaria para el nombramiento de los servidores públicos, "con las excepciones que esta Constitución o el Estatuto de Servicio Civil determinen", tener o reunir las características y condiciones que los faculten para desempeñarse óptimamente en el trabajo, puesto o cargo público, es decir, reunir los méritos que la función demanda. El segundo significa no sólo la realización de los cometidos públicos ("eficiencia", como se entiende en la ciencia de la administración), sino también, llevarlos a cabo de la mejor manera (buena calidad y menores o mínimos costos, por ejemplo).

Ahora bien, la Constitución se limitó a enunciar esos principios y dejó su desarrollo a una ley -especial por su denominación y por la materia-, cuando dispuso que "un Estatuto de Servicio Civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos". En consecuencia, es el legislador ordinario quien tiene el cometido constitucional de elaborar la regulación de la relación de empleo público. Empero -y esto es vital- esa facultad sólo podrá ejercitarse, válidamente, dentro del marco infranqueable fijado por los cánones constitucionales referidos; todo ello sin perjuicio, por supuesto, del ejercicio de la potestad reglamentaria conferida al Poder Ejecutivo, prevista en los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Carta Política. (...)

IV. El Estatuto del Servicio Civil, por su origen, naturaleza y ubicación dentro de la Constitución Política, responde al concepto de lo que la doctrina ius publicista europea conoce como "ley orgánica", que se refiere a las que en forma básica, regulan determinadas instituciones del Estado, especialmente las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas y que sin implicar en sí mismas una diferencia de rango formal con el resto de las leyes emanadas del Poder Legislativo, su aprobación debe sujetarse, estrictamente, a las disposiciones constitucionales que le dan contenido.

Y se ha llamado "estatuto", con lo que la Constitución Política le da la connotación, desde el punto de vista de la dogmática jurídica, a lo que tradicionalmente se reconoce como el acto normativo que contiene las disposiciones fundamentales sobre la organización y el funcionamiento de un ente u órgano público. Esto quiere decir que se concibe al Servicio Civil como una estructura especial u organización, cuya pertenencia legítima al mismo, le concede al servidor el disfrute pleno de sus beneficios y la protección especial de un derecho fundamental, la estabilidad, en los términos ya determinados por esta Sala (...) En resumen, el Estatuto de Servicio Civil, aunque es una ley ordinaria y por ello susceptible de ser reformada, adicionada, complementada o disminuida en su contenido por otra ley, siempre debe ser el resultado de la observancia precisa, al menos, de los principios que definen su marco constitucional."

Con fundamento en este marco doctrinal, es procedente analizar la normativa que en el propio Estatuto de Servicio Civil se refiere a las competencias que se le asignan a la Dirección General de Servicio Civil en lo relativo a la fijación de las condiciones académicas que deben reunir los funcionarios públicos para ocupar determinados puestos dentro de su regulación. En el sentido apuntado tenemos las siguientes disposiciones:

"Artículo 13.- Son atribuciones y funciones del Director General de Servicio Civil:

a) Analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Ejecutivo comprendidos dentro de esta ley y asignarlos a la categoría de salario correspondiente a la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública Nº 2166 de 9 de octubre de 1957. (...)"

"Artículo 16.- La Dirección General de Servicio Civil elaborará y mantendrá al día un Manual Descriptivo de Empleos del Servicio Civil, que contendrá una descripción completa y sucinta, hecha a base de investigación por la misma Dirección General de Servicio Civil, de las atribuciones, deberes y requisitos mínimos de cada clase de empleos en el Servicio del Estado a que se refiere esta ley, con el fin de que sirvan como base en la elaboración de pruebas y en la determinación de los salarios." (El subrayado no está contenido en el  original)

"Artículo 17.- Por empleo se entenderá un conjunto de deberes y responsabilidades ordinarios, asignados o delegados por quien tenga autoridad para ello, que requieran el trabajo permanente de un persona."

"Artículo 18.- La clase comprenderá un grupo de empleos suficientemente similares con respecto a deberes, responsabilidades y autoridad, de tal manera que pueda usarse el mismo título descriptivo para designar cada empleo comprendido en la clase; que se exija a quienes hayan de ocuparlos los mismos requisitos de educación, experiencia, capacidad, conocimientos, eficiencia, habilidad y otros; que pueda usarse el mismo tipo de exámenes o pruebas de aptitud para escoger a los nuevos empleados; y que pueda asignárseles con equidad el mismo nivel de remuneración bajo condiciones de trabajo similares." (El subrayado no está contenido en el original)

"Artículo 19.- Las clases de empleos se agruparán en grados, determinados por las diferencias en importancia, dificultad, responsabilidad y valor del trabajo."

"Artículo 20.- Para ingresar al Servicio Civil, se requiere:

a)..., b)...,

c) Satisfacer los requisitos mínimos especiales que establezca el "Manual Descriptivo de Empleos del Servicio Civil" para la clase de puesto de que se trate."

"Artículo 7º.- El Presidente de la República y los Ministros de Gobierno deberán ajustarse a los dictados de la presente ley, en lo que respecta a la integración del personal del Poder Ejecutivo protegido por la misma; actuarán en debida coordinación con las atribuciones que al efecto se confieren al Director General de Servicio Civil y al Tribunal de Servicio Civil."

Por su parte, el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil (Decreto Ejecutivo Nº 21 del 14 de diciembre de 1954 y sus reformas) establece en su numeral 104 lo siguiente:

"Artículo 104. El Manual Descriptivo de Clases contempla el conjunto de descripciones y especificaciones de clases. Para su aplicación e interpretación, se contará con instrumentos auxiliares, tales como descripciones de cargos, manuales descriptivos de puestos, manuales de especialidades y otros que se requieran, los cuales serán elaborados y actualizados por la Dirección General con la participación de los ministerios e instituciones cubiertas por el Régimen de Servicio Civil. La descripción de clase expresará el título de la clase, la naturaleza del trabajo correspondiente a los puestos que la integran y las tareas básicas; la especificación de clase expresará las condiciones organizacionales y ambientales, las características personales y los requisitos exigibles a quienes deban ocupar los puestos.

Esta descripción y especificación de clase no es restrictiva ni limitativa de las tareas y características de cada puesto." (Lo subrayado no está contenido en el original)

En ejercicio de las competencias reseñadas supra, el Departamento de Clasificación de Puestos de la Dirección General de Servicio Civil emitió, a raíz precisamente del Voto Nº 3409-92 de la Sala Constitucional, el oficio C-023-94-I de fecha 31 de marzo de 1994, mediante el cual se redefine el grupo de especialidad: Administración: Recursos Humanos.

En lo que aquí interesa, conviene destacar algunas de las conclusiones a que se llega en el citado oficio:

"Un análisis de la naturaleza del trabajo que revisten los puestos cuya especialidad es Administración: Recursos Humanos, demuestra que las características de los mismos varían dependiendo del proceso específico. Además, las exigencias de requisitos, características de personalidad, habilidades y destrezas exigidas a los ocupantes de los puestos, son también diferentes.

Cabe mencionar que como bien lo dictaminó la Sala Constitucional, el área de la Administración de Recursos Humanos es interdisciplinaria ya que requiere de conocimientos generales de otras ciencias para un desempeño adecuado de las actividades inherentes a tal actividad.

Por lo anterior, en el presente estudio, se recomienda aprobar el proyecto propuesto mediante el cual se redefine la subespecialidad de cita considerando las diferencias que existen entre los diversos campos de actividad dentro de la misma.

En primer lugar, tal recomendación implica variar la subespecialidad Administración de Recursos Humanos, conceptualizarla como especialidad, establecerle diversas áreas de actividad cada una con su detalle de naturaleza de trabajo, características, rango de aplicación y atinencias. (...)

2. Las atinencias están fijadas con base en tres criterios:

a) El contenido temático de los cursos de Administración de Recursos Humanos incluidos en diversas formaciones académicas.

b) Los objetivos y características de una formación y su relación respecto a ciertas áreas de trabajo, aunque dicha formación carezca de cursos específicos de Recursos Humanos.

c) Las leyes y reglamentos de los Colegios Profesionales las cuales definen el ámbito de acción de una formación determinada.

3. El rango de aplicación se determinó con base en la naturaleza del trabajo y complejidad que actualmente revisten las funciones que en materia de Recursos Humanos se realizan en el Régimen de Servicio Civil. Así, se consideró oportuno incluir niveles de la Serie Técnico únicamente para toda labor de tipo auxiliar que se desarrolle en algunas áreas en las cuales se presentan tareas de tipo operativo."

Con fundamento en las consideraciones técnicas vertidas en el oficio recién citado, se propone la creación de la especialidad "Administración de Recursos Humanos", con las siguientes áreas funcionales: Reclutamiento y Selección de Personal; Diseño y Análisis de Puestos; Relaciones Laborales; Documentación, trámite y registro; Administración de Salarios; Capacitación y Desarrollo de Personal; Salud, Seguridad e Higiene Ocupacional y Auditoría de Recursos Humanos. Dentro de cada una de estas áreas funcionales se definen las clases (rango de aplicación) de los puestos, incluyéndose la siguiente clasificación: Técnico 4, Técnico y Profesional 1, Técnico y Profesional 2, Técnico y Profesional 3, Profesional 1, Profesional 2, Profesional 3, Profesional 4, Profesional Jefe 1, Profesional Jefe 2, Profesional Jefe 3; así como las carreras universitarias que para cada una de ellas son consideradas como atinentes al puesto. Cabe advertir que la propuesta de crear la especialidad de "Administración de Recursos Humanos" fue avalada por el Departamento de Clasificación de Puestos de la Dirección General de Servicio Civil mediante oficio circular C-005-94, de fecha 15 de abril de 1994.

Con vista en lo anterior, podemos formular las siguientes conclusiones.

En lo que respecta a la clasificación de puestos dentro del Régimen de Servicio Civil, la Dirección General tiene una competencia exclusiva otorgada por ley, con fundamento constitucional. En el ejercicio de dicha competencia, y con vista en los pronunciamientos que sobre el tema de administración de recursos humanos ha vertido la Sala Constitucional, se procedió a la creación de una especialidad denominada "Administración de Recursos Humanos", con una serie de áreas funcionales, asignándosele a cada una de ellas las clases -rango de aplicación- que podían desempeñarlas.

 En dichos rangos de aplicación se incluyen, dependiendo del área funcional, tanto a los Técnicos, como a los Técnicos y Profesionales, Profesionales y Jefes Profesionales. Ese rango de aplicación es el que justifica que una determinada plaza dentro del sector público cubierto por el Régimen de Servicio Civil deba ser ocupada por una persona con determinado grado académico (v.g., cuarto año de carrera universitaria aprobada, bachillerato universitario, licenciatura, etc.) Asimismo, será con vista en el específico puesto que se deba ocupar (con especial referencia al ámbito de tareas que le corresponde desarrollar) el que se determine para el mismo una específica clase -rango de aplicación-. Es con fundamento en las anteriores conclusiones que es dable formular la respuesta a su consulta.

En su gestión se parte de la premisa de que, a través de los fallos de la Sala Constitucional, se ha reservado los puestos de la Administración Pública relativos a "Administración de Recursos Humanos" -especialmente los de Dirección y Subdirección- únicamente a "profesionales".

Ello implica, según nuestro entender, que el Colegio de Profesionales en Ciencias Económicas mantiene el criterio que sólo los graduados universitarios podrían optar por las plazas que se asignen en los diferentes repartos administrativos al área de comentario, sea "Administración de Recursos Humanos".

En nuestro criterio, tal premisa es falsa, por lo que a continuación se manifiesta:

No es dable afirmar que los votos analizados de la Sala Constitucional relativos a la interpretación del inciso a) del artículo 17 de la Ley Nº 7105 hagan de ejercicio exclusivo de "profesionales" los puestos públicos que se ubiquen dentro del área de "Administración de Recursos Humanos". En primer término, la redacción de dichos pronunciamientos, si bien se refieren básicamente a "profesionales", no puede hacerse extensiva a todos los puestos o cargos públicos dentro de la Administración que se refieran al área de Administración de Recursos Humanos.

Ello por cuanto razones de lógica conducen a concluir que en la organización jerarquizada que caracteriza al aparato estatal, la existencia de un área específica (administración de recursos humanos, auditoría, presupuesto, etc.) presupone que existan grados, en donde en la cúspide se encuentra el funcionario que cumple con los mayores requisitos de idoneidad; mientras que en línea descendente se ubican quienes tienen menos requisitos. Asimismo, también resulta lógico que en tal estructura jerarquizada, no pueda darse la circunstancia de que todos los funcionarios de una determinada área ostenten el mismo grado académico.

Asimismo, tal criterio de interpretación es contradictorio con las mismas sentencias, en tanto ellas expresamente definen como competencia del Poder Ejecutivo el determinar, de acuerdo a la función específica y las características del puesto a ocupar, los requisitos de idoneidad que deban reunir los aspirantes a llenarlas. Esa función encomendada al Poder Ejecutivo sería cercenada si, de acuerdo con el criterio del Ente corporativo consultante, se le obligara a establecer, a priori y sin estudios técnicos que lo ameriten, la necesaria condición de "profesional" para ocupar un puesto dentro del área de "Administración de Recursos Humanos".

Por el contrario, en criterio de esta Procuraduría, las sentencias emitidas por el Tribunal Constitucional han de ser interpretadas bajo la siguiente óptica: si bien en el caso concreto resuelto mediante Voto Nº 3409-92 se tornó en necesario especificar que cualquier "profesional" que tuviera conocimientos científicos relacionados con el área de comentario podía optar a llenar un puesto de la Administración Pública en esa área, tal especificación se debió fundamentalmente a que la recurrente era, a su vez, profesional. Consecuente con ello, la Sala Constitucional emitió su pronunciamiento con especial énfasis en la condición particular de la accionante, de ahí la constante utilización del término "profesional".

Sin embargo, y para no ser contradictorios con el mismo pronunciamiento, expresamente se deja en manos del Poder Ejecutivo la fijación de los requisitos de idoneidad que deban cumplir los funcionarios públicos que lleguen a ocupar plazas dentro del área de Administración de Recursos Humanos. En el ejercicio de tal competencia, la Dirección General de Servicio Civil aprobó la creación de una especialidad dentro de su Manual Descriptivo de Puestos que se denomina "Administración de Recursos Humanos" con las áreas funcionales que se citaron arriba y cada una de ellas con las clases -rango de aplicación- que deben reunir los particulares que deseen ocupar las plazas.

Por ende, el hecho de que una determinado "cargo" (llámese Director, Subdirector, Jefe, etc.) del área de "Administración de Recursos Humanos" dentro del sector público tenga como requisito el poseer una determinada clase -sea "Técnico", "Técnico-Profesional", "Profesional" o "Jefe Profesional"- es el resultado de la valoración técnica que ha hecho el Poder Ejecutivo con vista en las específicas necesidades de ese cargo.

Y, precisamente, esa valoración técnica es la que manda a hacer la Sala Constitucional en los votos supra reseñados, razón por la cual no podemos concluir, con el Colegio por Uds. representado, que los mismos contengan una obligación de que los puestos en el área de "Administración de Recursos Humanos" sean ocupados únicamente por profesionales.

Por otra parte, la aducida aplicación prioritaria o prevalente de la Ley Nº 7105 en el campo de nombramientos de personal en el área de "Administración de Recursos Humanos" debe entenderse relacionada con las potestades que competen a la Dirección General de Servicio Civil y que han sido analizadas en este pronunciamiento. En otras palabras, y como se desprende de los mismos fallos de la Sala Constitucional, la "administración de recursos humanos" es una materia interdisciplinaria, y debe establecerse si, para un puesto en concreto, es preferible que se nombre a una persona con estudios en ciencias económicas con énfasis en administración o bien a otra persona con estudios en otra área del saber científico. En tanto estemos en el primer supuesto, evidentemente las prescripciones de la Ley Nº 7105 cobran plena vigencia.

Por último, y como lo expresa la propia Sala Constitucional, las competencias de los Colegios Profesionales en resguardo de sus cometidos públicos no se inhiben por las clasificaciones que realicen los Poderes Estatales. En este sentido, corresponderá a los entes corporativos velar porque los distintos requisitos que se asignen a cada cargo sean suficientes para un desempeño apto y técnico de las tareas a él asignadas.

II. Conclusión.

En virtud de lo expuesto, es criterio de esta Procuraduría General que los preceptos contenidos en la Ley Nº 7105 de 31 de octubre de 1988 para los efectos de nombramiento de personal que ocupe cargos en el área de "Administración de Recursos Humanos" dentro de la Administración Pública deben ser entendidos sin perjuicio de las competencias que se asignan al Poder Ejecutivo, y en especial a la Dirección General de Servicio Civil, en cuanto a los requisitos que deben cumplirse en cada plaza de esa área. En este sentido, corresponde a la Dirección General citada el establecer las clases o conocimientos académicos necesarios para ocupar un determinado cargo bajo el Régimen de Servicio Civil. Esa determinación puede ser cuestionada, con fundamento en los criterios técnicos pertinentes, por parte de los Colegios Profesionales.

Sin otro particular, me suscribo,

Lic. Iván Vincenti Rojas

PROFESIONAL III

cc: Ing. Bernardo Arce Gutiérrez

Ministro de Obras Públicas y Transportes

Lic. Juan Manuel Otárola Durán

Director General de Servicio Civil