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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 018 del 08/02/1991
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 018
 
  Dictamen : 018 del 08/02/1991   

C-018-91


8 de febrero de 1991


 


Señor


Lic. Luis Edgardo Ramírez Zamora


Director General de Servicio Civil


S. O.


 


Estimado señor:


            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su atento oficio DG-045-91 de 18 de enero pasado, mediante el cual solicita el criterio de este Despacho respecto a la posibilidad de que la "Autoridad Presidencial de Reforma del Estado pueda ser considerada como un Ministerio y no como un programa del Ministerio de Planificación Nacional".


            La consulta se formula en relación con lo dispuesto por el artículo 4, inciso f) del Estatuto del Servicio Civil. El problema se presenta debido a que el Programa Nacional de reforma del Estado pertenece presupuestariamente al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, en tanto que el funcionario a cargo del programa tiene "rango de Ministro". El criterio legal de esa Dirección señala que presupuestariamente no pueden crearse Ministerios, por lo que el funcionario con rango de Ministro no puede tener funcionarios de confianza a su cargo.


            En consecuencia, el análisis debe centrarse en las consecuencias que provoca el nombramiento de un Ministro sin cartera y el concepto mismo de "funcionarios de confianza".


 


1- Los "Ministros sin Cartera".


            El razonamiento fundamental de la Dirección Jurídica del Servicio Civil parte de la imposibilidad jurídica de crear Ministerios por Ley de Presupuestos o por Decreto Ejecutivo. Afirmación que comparte la Procuraduría. Sobre la creación de Ministerios por Ley de Presupuesto, esta Procuraduría en dictamen No. 184-89 de 26 de octubre de 1989 manifestó:


"Conforme con lo expuesto, dentro del contenido normativo propio del Presupuesto, no se encuentra el de atribuir en forma primaria competencia a un organismo público. La Ley de Presupuesto no es el acto legislativo competente para crear órganos y atribuirles competencia, pero sí para establecer conforme a las competencias anteriormente establecidas por el ordenamiento, los objetivos que ese órgano cumplirá y los medios financieros con que contará durante el año en que el presupuesto-plan debe ejecutarse".


            Agregándose:


"El artículo 141 de la Constitución Política establece:


(...)


Debe ser interpretado en forma armónica con los artículos 176 y 180 del mismo Texto Fundamental. De modo que si estos artículos establecen cual debe ser el contenido específico de la ley de Presupuesto, los Ministerios deben ser creados por ley distinta de la ley de Presupuesto. Desde luego que la creación de organismos y la atribución de competencia no son materia presupuestaria o financiera, aún cuando, el funcionamiento del nuevo órgano generará, evidentemente, operaciones financieras y se ajuste al plan de inversiones".


            No podrá un Ministerio crearse por Decreto Ejecutivo en virtud de existir una reserva de ley en la materia (artículo 141 y 121, inciso 20 de la Constitución Política). Pero esta reserva de Ley no abarca una prohibición para que el Presidente de la República nombre un funcionario con rango de Ministro; es decir, un Ministro sin cartera. Funcionario que no tendrá a su cargo una cartera ministerial y no ejercerá, por ende, actividad administrativa alguna. En ese sentido, se presentará únicamente como funcionario político:


"Los Ministros se presentan como órganos de Gobierno en cuanto participan (sea individualmente sea con el Jefe de Estado, sea colegiadamente) en determinar la orientación política general;...


En el caso de que un Ministro se presente solo en la primera cualidad, no estando colocado específicamente en algún sector de la Administración Pública, se tiene entonces la figura del ministro sin cartera: nombrado (dado el silencio de la Constitución, aunque no en contraste con la misma y en armonía con una sólida práctica prefascista, aquél exige solo una ley para la creación de nuevos Ministerios), por lo general, con el intento de ensanchar la base parlamentaria del Gabinete, o de servirse de una personalidad eminente para encargarle, con dignidad y poderes ministeriales, de cualquier tarea específica, que no implique la creación de un correspondiente Ministerio" (P. BISCARETTI di RUFFIA: Derecho Constitucional, Editorial Tecnos, Madrid, 1973, pp. 458-459.


            En igual sentido, cfr. A, PIZZORUSSO: Lecciones de Derecho Constitucional, I, Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984, pp. 328 y ss.


            Ese nombramiento de funcionarios con rango de Ministros constituye una costumbre constitucional, que encuentra fundamento en los artículos 130, 139 inciso 1 y en el propio 141 del Texto Fundamental.


            Puede afirmarse que el otorgar "rango de Ministro" al funcionario que coordina la política de "reforma del Estado", así como la creación presupuestaria de esa plaza, no pueden ser considerados, en modo alguno, como actos creadores de un nuevo Ministerio. Creación que tampoco se realiza por vía presupuestaria, dado que la "reforma del Estado" no se contempla en la Ley de Presupuesto como un Ministerio, sino como un programa "adscrito" al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.


            Por otra parte, la inexistencia de ese Ministerio de Reforma del Estado imposibilita afirmar la existencia de una "cartera" o de un "ramo ministerial" en ese campo de actividad. Por lo que no puede afirmarse que la reforma del Estado constituya una "cartera" o "ramo ministerial".


            Ello es importante de establecer especialmente para los actos que deben ser realizados por el Poder Ejecutivo (el Presidente y su Ministro del ramo). Simplemente la "reforma del Estado" es una actividad que se considera de suma importancia que a su coordinador se le atribuye "rango de Ministro". Rango que le permite el disfrute de las prerrogativas propias de los Ministros, así como el ejercicio de los poderes políticos -no administrativos- propios de ese órgano. El punto es si esa igualdad de tratamiento comprende lo relativo a los funcionarios de confianza.


 


2- Los puestos de confianza


            La posibilidad de que un Ministro de Gobierno cuente con funcionarios de confianza está contemplada en el artículo 4, inciso f), del Estatuto de Servicio Civil, que al efecto dispone:


"Se considera que sirven cargos de confianza:


f) Los servidores directamente subordinados a los Ministros y Viceministros, hasta un número de 10. Tales servidores serán declarados de confianza, mediante resolución razonada de la Dirección General de Servicio Civil. No podrá afectarse a funcionarios incluidos actualmente dentro del Régimen de Servicio Civil".


            La doctrina califica como puestos de confianza aquéllos de dirección, fiscalización, vigilancia, trabajos personales para el jerarca, que en virtud de la naturaleza de las tareas que comprenden, las especiales características que se exigen para su desempeño, requieren de la confianza y el apoyo especial del superior. Los titulares de estos puestos se encuentran, así, especialmente vinculados al jerarca, a cuya disposición permanente se encuentran.


            En los supuestos del artículo 4, inciso f), antes transcrito, los servidores de confianza son aquéllos excluidos del Régimen del Servicio Civil y directamente subordinados al Ministro y Viceministro. En ese sentido, son funcionarios nombrados por el Ministro o el Viceministro para que colaboren directamente con ellos. Como funcionarios de confianza, estos no son necesariamente servidores permanentes del Ministerio: la relación es entre el Ministro o el Viceministro y el funcionario de confianza. Ahora bien, la necesidad de contar con esos funcionarios la determina la particularidad de la función ministerial, sin que al efecto sea válido diferenciar entre un Ministro con cartera y un Ministro sin cartera. Más aún, dada la ausencia de una organización administrativa de base y, consecuentemente, de un personal administrativo subordinado en forma directa, los únicos funcionarios con que puede contar directamente un Ministro sin Cartera son aquéllos que ocupen puestos de confianza, excluidos del Régimen del Servicio Civil.


 


CONCLUSION:


            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


a) La Autoridad Presidencial de Reforma del Estado no puede ser considerada un Ministerio.


b) No obstante, la atribución del "rango de Ministro" al Coordinador de ese programa le permite recibir el tratamiento correspondiente a los Ministros de Gobierno.


c) Por lo que a los efectos del artículo 4, inciso f) del Estatuto del Servicio Civil puede solicitar a la Dirección del Servicio Civil que declare "de confianza" a ciertos servidores directamente subordinados a él.


 


De Ud., muy atentamente,


Licda. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA ADMINISTRATIVA


MIRCH/pcm.e