OJ -107-99

San José, 06 de setiembre de 1999.

Señor

Alex Sibaja Granados

Diputado

Asamblea Legislativa

Estimado Señor:

   Con la anuencia del señor Procurador General de la República, se da contestación a su oficio ASG-695 de 25 de agosto de 1999, donde consulta el criterio de esta Institución con el propósito de aclarar ¿cuál es el valor normativo para nuestro ordenamiento jurídico de la Declaración Americana sobre Derechos y Deberes del Hombre y la Declaración Universal de los Derechos Humanos?.

   En razón de la competencia de la Procuraduría, la naturaleza del órgano consultante, y la materia consultada, la opinión que se vierta, siendo técnica, no tiene el carácter vinculante propio de los dictámenes, y se responde como una opinión jurídica para la importante labor que desempeña el señor Diputado.

   Para efectos de la consulta, se comentará primeramente la competencia de la Sala Constitucional en su función de control, para luego referirnos a la "Declaración Universal de Derechos Humanos" de 10 de diciembre de 1948, y concluir con la "Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre" de 05 de mayo de 1948.

I. COMPETENCIA DE LA SALA CONSTITUCIONAL.

   Con la reforma de los artículos 10 y 48 de la Constitución Política, la Sala Constitucional asumió exclusivamente el control constitucional a nivel jurisdiccional. Para comprender la importancia de esta competencia contralora, y ubicar dentro de un contexto amplio la consulta, es menester referirse a conceptos como supremacía constitucional y parámetro de legitimidad constitucional

A. LA SUPREMACIA CONSTITUCIONAL.

   La constitución escrita y rígida como la nuestra, es siempre la ley suprema del Estado. Esta superioridad del orden constitucional condiciona la legitimidad del orden jurídico infraconstitucional y aún del orden constitucional derivado. (1) Ninguna autoridad estatal, a tenor de lo dispuesto en el artículo 11 de la Carta Magna, tiene otros poderes o funciones que los reconocidos en ella. La supremacía constitucional obedece a la importancia trascendente de los contenidos fundamentales que informan el Estado; en este supuesto estamos en presencia de la supremacía material. Esta es acompañada de un procedimiento agravado que dificulta su transformación cuando ello es posible. Este revestimiento formal se denomina supremacía formal.

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NOTA (1): Las normas constitucionales derivadas -es decir aquellas, producto de reforma- pueden ser impugnadas reclamándose quebranto al procedimiento de reforma constitucional, es decir violación a la supremacía formal de la Carta Magna. Ley de la Jurisdicción Constitucional, art. 73 inciso ch).

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1. SUPREMACIA FORMAL.

   La reforma constitucional requiere de la intervención de un órgano instituido de facultades especiales y de un procedimiento especialmente agravado. Esta doble exigencia compone la supremacía formal de la Constitución. La comunidad, a través de la supremacía formal, logra una importante estabilidad del orden constitucional. La rigidez constitucional derivada del sujeto y del procedimiento, deviene en una garantía de la supremacía formal. Esta es autónoma, es decir independiente del contenido de las normas que resultan protegidas. Este tipo de supremacía permite distinguir, para todos los efectos, entre la legislación constitucional y la legislación ordinaria. Esta última regida por un procedimiento parlamentario ordinario. (2) Al contrario, la legislación constitucional producto del poder constituyente derivado está sometido para su aprobación a un procedimiento especialmente agravado definido en el artículo 195 de la Carta Magna. Es de señalar que a través del poder constituyente derivado pueden perfectamente introducirse reformas al control constitucional como aconteció con la creación de la Sala Constitucional. (3)

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NOTA (2): "Todo proyecto para convertirse en ley debe ser objeto de dos debates, cada uno en distinto día no consecutivo, obtener la aprobación de la Asamblea y la sanción del Poder Ejecutivo, y publicarse en el Diario Oficial, sin perjuicio de los requisitos que esa Constitución establece para casos especiales (...)". Constitución Política, art. 124.

NOTA (3): "Corresponde a una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público. No serán impugnables en esta vía los actos jurisdiccionales del Poder Judicial, la declaratoria de elección que haga el Tribunal Supremo de Elecciones y los demás actos que determine la ley.

Le corresponde, además: a) Dirimir conflictos de competencia entre los poderes del Estado, incluido el Tribunal Supremo de Elecciones, así como en los demás entidades u órganos que indique la ley. b) Conocer de las consultas sobre proyectos de reforma constitucional, de aprobación de convenios o tratados internacionales y de otros proyectos de ley, según se disponga en la ley". (Así reformado por Ley constitucional No. 7128 de 18 de agosto de 1989). Constitución Política, art. 10.

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2. SUPREMACIA MATERIAL.

   La importancia de las normas constitucionales está determinada por su objeto puesto que son las leyes fundamentales del Estado. Estas normas introducen la idea de derecho y definen las competencias a través de las cuales el Estado expresa su voluntad. En la Constitución se funda la idea de derecho que predomina en una determinada sociedad. El sistema constitucional costarricense destaca, entre otras, tres ideas de derecho trascendentes: la forma democrática occidental de gobierno (artículo 1), la propiedad privada (artículo 45) y el pluralismo político (artículo 98).

   Uno de los elementos que marcan la superioridad constitucional es el relativo al establecimiento de competencias. El contenido y alcances de éstas son precisadas por el mismo texto constitucional. Los gobernantes encuentran en el contenido constitucional, las competencias que servirán a su gestión; igualmente encuentran el límite a sus actuaciones.

   El artículo 11 de la Carta Magna advierte que: "Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad y no pueden arrogarse facultades que la ley no les concede. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal de sus actos es pública". Esta norma, al igual que el numeral 9, servirán de marco, en lo que atañe al sistema competencial, al ejercicio del control constitucional.

   En resumen, la esencialidad de los contenidos de la Carta Magna, definen su superioridad material.

B. EL PARÁMETRO DE LEGITIMIDAD CONSTITUCIONAL

   La necesidad de limitar el poder real impulsó a los filósofos del siglo XVII a elaborar el principio de una ley superior que podía ser opuesta al Rey aunque éste representara la soberanía. Y esta misma ordenación ponía límites al Parlamento quien encarnaría la nueva concepción de soberanía. La normación inferior, para efectos de legitimación, debía estar en armonía con los contenidos constitucionales, fuesen éstos materiales o formales.

   De la lectura del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional No. 7135 de 11 de octubre de 1989, se deduce que son tres los componentes del parámetro de legitimidad constitucional: la constitución, los tratados internaciones y el Reglamento de Orden Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa.

A) EL ORDENAMIENTO CONSTITUCIONAL.

   El orden constitucional está constituido por las normas escritas y las normas no escritas de la Carta Magna. Las normas escritas son visibles al lector del Texto Fundamental quien puede apreciarlas en su extensión gráfica y atribuirles un determinado significado. Pero es la Sala Constitucional junto con el Tribunal Supremo de Elecciones, en sus diferentes dominios competenciales, los intérpretes del Código Político (1). Corresponde al Tribunal Supremo de Elecciones la interpretación de las normas constitucionales de contenido electoral; es, como lo define el Texto Fundamental, una interpretación exclusiva y obligatoria, razón por la cual ningún otro órgano constitucional puede asumir esta competencia. Respecto del resto de la normativa constitucional, el intérprete supremo es la Sala Constitucional según ella misma lo ha establecido en el Voto 678-911. (4)

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NOTA (3): "El Tribunal Supremo de Elecciones tiene las siguientes funciones: (...) 3) Interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral". Constitución Política, art. 102 inciso 3).

NOTA (4): "Es también tarea de la Sala Constitucional, en cuanto intérprete supremo de la Carta Política, ir adecuando el texto constitucional conforme a las coordinadas de tiempo y espacio. Por eso la reforma constitucional debe utilizarse sólo en aquellos casos en que se produzca un desfase profundo entre los valores subyacentes de la sociedad y los recogidos en el texto constitucional, o bien cuando aparezcan nuevas circunstancias que hagan necesaria la regulación de determinadas materias no contempladas expresamente por el constituyente y que no pueden derivarse de sus principios." Sala Constitucional, Voto 678-91.

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   Se comprende que la norma constitucional escrita tiene supremacía material y supremacía formal para efectos de anulación y desaplicación de normas infraconstitucionales. La supremacía formal es oponible no sólo a las normas y actos infraconstitucionales, sino también a las normas constitucionales derivadas para efectos de su anulación por violación al procedimiento constitucional de reforma constitucional, según dispone el numeral 73 inciso ch) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional (5). Asimismo, se entiende que la supremacía material de la norma escrita constitucional no es oponible, en principio, a los contenidos materiales de las reformas constitucionales aprobadas.

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NOTA (5): "Cabrá la acción de inconstitucionalidad: (...) . ch) Cuando se apruebe una reforma constitucional con violación de normas constitucionales de procedimiento". Ley de la Jurisdicción Constitucional, art. 73 inciso ch).

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   Pero las normas no escritas de la Constitución Política plantean una problemática particularmente interesante. Estas normas existen "dentro" del ordenamiento de la Carta Magna, pero resultan invisibles por no asumir una forma escrita. Y por su especial naturaleza jurídica corresponde a la Sala Constitucional "reconocer" su existencia y contenido material para efectos de su aplicación como parámetro de legitimidad.

   Es entendible que por tratarse de normas no escritas -es decir que no son producto de un procedimiento constitucional- su supremacía es exclusivamente material. Y resulta lógico que, reconocida su existencia por la Sala Constitucional, su quebranto implica nulidad de la norma o acto inferior, y si la contrastación se efectúa respecto de una norma convencional, ésta sería desaplicada o interpretada en los términos considerados por el inciso e) del artículo 73 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Evidentemente que a través del descubrimiento de esta normativa no escrita, la Sala Constitucional enriquece la materialidad del parámetro de legitimidad constitucional.

B) EL ORDENAMIENTO CONVENCIONAL.

   Cuando la Corte Plena ejercía el control de constitucionalidad consideraba que el enfrentamiento de una ley ordinaria con un tratado, significaba siempre un problema de legalidad, pues, a juicio suyo, se trataba de un conflicto entre leyes. Dijo al efecto ese órgano contralor

"Si el predominio de la Convención Americana sobre Derechos Humanos sobre el Código Civil, éste tuviera que ceder ante ella en lo referente al apremio corporal, el problema así planteado no es de inconstitucionalidad y la Corte carece de competencia para resolverlo, pues sus atribuciones se limitan, en esta materia, a conocer d los enfrentamientos entre la Constitución y las leyes, decretos y otras disposiciones normativas y resoluciones, sin posibilidad de hacerlo tratándose de conflictos entre un tratado o convención y una ley anterior". (Corte Plena, sesión extraordinaria del 9 de mayo de 1983).

   Esta situación varió substancialmente con la promulgación de la Ley de la Jurisdicción Constitucional cuyo artículo 73 inciso e) califica tal conflicto como de constitucionalidad(6), por cuanto se afecta, entre otras normas, el artículo 7 constitucional que establece la jerarquía normativa del tratado en relación a la ley ordinaria. (7) Sin embargo, el legislador ordinario ofrece una solución diferente para resolver el conflicto de inconstitucionalidad respecto de las normas convencionales. Si se determina que la norma convencional no está en armonía con el parámetro de legitimidad, ésta debe ser interpretada para efectos de aplicación en concordancia con el texto constitucional. Si esta solución no surte efecto, en razón de ser imposible, la Sala Constitucional puede "desaplicar" la norma convencional con efectos generales y se ordena su denuncia. Esta solución legal, evita la anulación de la norma convencional, tomando en consideración, que se trata de una norma de contenido internacional donde han convergido, al menos, dos sujetos de derecho internacional. La norma convencional continuará su existencia jurídica, pero carecerá de eficacia. Y sólo producirá los efectos que determine la Sala Constitucional en el dimensionamiento de los efectos de la sentencia estimatoria.

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NOTA (6): "Cabrá la acción de inconstitucionalidad : (...) e) Cuando en la suscripción, aprobación o ratificación de los convenios o tratados internacionales, o en su contenido o efectos se haya infringido una norma o principio constitucional o, en su caso, del Reglamento Orden, Dirección y Disciplina Interior de la Asamblea Legislativa. En este evento, la declaratoria se hará solamente para los efectos de que se interpreten y apliquen en armonía con la Constitución o, si su contradicción con ella resultare insalvable, se ordene su desaplicación con efectos generales y se proceda a su denuncia". Ley de la Jurisdicción Constitucional, art. 73 inciso e).

NOTA (7): "Los tratados públicos, los convenios internacionales y los concordatos, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, tendrán desde su promulgación o desde el día que ellos designen, autoridad superior a las leyes. Los tratados públicos y los convenios internacionales referentes a la integridad territorial o la organización política del país, requerirán aprobación de la Asamblea Legislativa, por votación no menor de las tres cuartas partes de la totalidad de sus miembros, y la de los dos tercios de los miembros de una Asamblea Constituyente, convocada al efecto". Constitución Política, art. 7.

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   Si el tratado funge como parámetro de legitimidad constitucional, en los supuestos considerados por la Ley de la Jurisdicción Constitucional, también puede ser objeto de impugnación para efectos de su correcta interpretación o de desaplicación en casos extremos.

C. REGLAMENTO DE ORDEN, DIRECCION, Y DISCIPLINA INTERIOR DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA.

   También el Reglamento de la Asamblea Legislativa sirve como parámetro de legitimidad constitucional en dos supuestos. El primero, conforme a lo establecido en el ordinal 73 inciso d) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y para efectos de desaplicación, cuando en la suscripción, aprobación o ratificación de un tratado internacional se haya infringido una norma de ese reglamento. Y el segundo supuesto respecto de la ley ordinaria, contemplado en el inciso c), y para efectos de anulación, cuando en la formación de las leyes o acuerdos legislativos se viole algún requisito o trámite sustancial previsto en el Reglamento de la Asamblea Legislativa.

   Ha de entenderse que este reglamento, a pesar de funcionar como parámetro de legitimidad constitucional en los supuestos establecidos por la Ley de la Jurisdicción Constitucional, también puede ser impugnado para efecto de anular las normas irregulares que contenga.

   El parámetro de legitimidad constitucional, en los términos explicados, constituye un medio de defensa de los derechos constitucionales y convencionales de extraordinaria importancia. Y resulta así, por cuanto corresponde a la Sala Constitucional, guardiana de ese parámetro, su efectiva aplicación.

   Explicado el fundamento material del control constitucional que ejerce la Sala Constitucional, conviene examinar el criterio emitido por este órgano jurisdiccional en lo concerniente al valor jurídico de la “Declaración Universal de Derechos Humanos" y la "Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre". Se aclara que la "Declaración" no constituye un tratado en los términos a que se refiere el ordinal 7 de la Constitución Política.

   Como se apreciará, la Sala Constitucional ha incorporado en el parámetro de legitimidad constitucional, las "Declaraciones" de derechos con los mismos efectos anulatorios o de desaplicación, según sea el caso, que el resto de los componentes de ese parámetro.

II. DECLARACION UNIVESAL DE DERECHOS HUMANOS DE 10 DE DICIEMBRE DE 1948.

   Constituida la Carta de las Naciones Unidas, se dio cumplimiento al artículo 68 de este instrumento internacional, que preveía el establecimiento de una Comisión del Consejo Económico y Social, encargada de los derechos humanos, por lo que destinó todos sus esfuerzos en la elaboración de la Declaración Universal de Derechos Humanos. El proyecto de la Declaración fue preparado por el profesor René Cassin de Francia, aprobado por la Comisión y finalmente por la Asamblea General de las Naciones Unidas, en su Tercer Período de Sesiones.

   Respecto a esta Declaración expresan los autores PODESTÁ COSTA y RUDA lo siguiente:

"La Declaración Universal de Derechos Humanos establece un catálogo de derechos reconocidos al individuo por los principales sistemas jurídicos en sus ordenamientos nacionales. 1. La idea básica y central del esquema del Preámbulo es la siguiente. La necesidad de elaborar esta Declaración surgió de que la Carta de las Naciones Unidas no define ni precisa cuáles son los derechos humanos cuyo desarrollo y estímulo son uno de sus propósitos. Se recuerda luego el momento histórico en que redactó la Declaración y la necesidad de promover la amistad entre las naciones, para lo que es esencial que los derechos humanos sean protegidos mediante un régimen de derecho, cuyo respeto universal y efectivo los Miembros se han comprometido a asegurar, en cooperación con las Naciones Unidas. Luego del Preámbulo, la Declaración contiene una pequeña introducción que resume el significado del documento y sus alcances y en que se la califica de "idea común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse". (...) 7. En cuanto a su alcance, la Declaración no es más que, como dice su introducción, un "ideal común por lo que todos los pueblos y las naciones deben esforzarse". Su propósito es orientar la acción de Naciones Unidas y de los Estados, no constituye más que una recomendación de la Asamblea General, sin fuerza compulsora. Tampoco se la puede considerar como una interpretación autorizada de los términos "derechos humanos" y "libertades fundamentales" en la Carta". PODESTA COSTA (L. A.) y RUDA (José María). Derecho Internacional Público. Buenos Aires, Tipografía Editora Argentina, quinta edición y primera actualizada, 1979, pp. 443 y 447.

   A pesar de los expresado por los autores transcritos, la Sala Constitucional expresa un criterio contrario en su jurisprudencia. En efecto, en el Voto 3550-92 indica que:

"El derecho -y libertad- de aprender, especialmente para los menores, está, asimismo, consagrado en diversos instrumentos internacionales vigentes en nuestro país, con valor incluso superior a las leyes que les reconocen los artículos 7 y 48 de la Constitución Política; entre ellos, en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, que en su artículo 26.3 dispone: "Artículo 26…. "3. Los padres tendrán derecho preferente a escoger el tipo de educación que habrá de darse a sus hijos". (El destacado no es del texto original).

   En este Voto, la Sala advierte que la Declaración Universal (que no es un tratado internacional), es un instrumento internacional vigente en nuestro país "con valor incluso superior a las leyes"; se refiere a las leyes ordinarias. Esta afirmación jurisprudencial, tiene por efecto incorporar en el parámetro de legitimidad constitucional la "Declaración Universal de Derechos Humanos". Lo anterior significa que todo el resto del ordenamiento infraconstitucional debe estar en armonía con la Declaración Universal para efectos de mantener su regularidad. En virtud de lo precedente, cualquier persona legitimada, puede acceder al control constitucional, con el propósito de requerir la declaratoria de inconstitucionalidad, con efectos diversos atendiendo al instrumento jurídico utilizado. Si se emplea la acción de inconstitucionalidad es con el propósito de anular la norma infraconstitucional (ley ordinaria, reglamento, etc.) que estuviese en contradicción con la Declaración Universal de Derechos Humanos. Si se trata del recurso de hábeas corpus o ampara sería con el propósito que la Sala Constitucional anule el acto concreto lesivo contrario a la Declaración. De igual manera, el Juez Jurisdiccional, que esté legitimado, puede consultar en relación a una norma o acto que deba aplicar y que a juicio suyo lesione alguna norma de la Declaración. Es necesario recordar que los fallos de la Sala Constitucional tiene efecto erga omnes, excepto para sí misma, según lo establece el ordinal 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional: "La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma".

   En consecuencia, el contenido material de la "Declaración Universal de Derechos Humanos, conforme a la jurisprudencia establecida por la Sala Constitucional, entre ellas, el Voto 3550-92, tiene valor incluso superior a las leyes ordinarias que les reconocen los artículos 7 y 48 de la Constitución Política.

III. DECLARACION AMERICANA DE DERECHOS Y DEBERES DEL HOMBRE DE 05 DE MAYO DE 1948.

   Al igual que la "Declaración Universal de Derechos Humanos", la "Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre", aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana, en Bogotá, Colombia, en 1948, no constituye un tratado internacional. Sin embargo, la Sala Constitucional aplica sus normas para resolver quebrantos al parámetro de legitimidad constitucional. Debe recordarse que la Sala sólo resuelve problemas de constitucionalidad, y nunca de legalidad. Por ello, al utilizar en sus pronunciamientos las normas de esta "Declaración", le está atribuyendo a su contenido la misma fuerza jurídica que a la "Declaración Universal de Derechos Humanos". En efecto en el Voto RA 5633-93, expresa el órgano contralor:

   "No obsta lo anterior para acoger el amparo por violación del artículo 60 constitucional, del XXII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre ( "toda persona tiene el derecho de asociarse con otras para promover, ejercer y proteger sus intereses legítimos, de orden...sindical o de cualquier otro orden"), del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ( artículo 22 : "toda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras, incluso el derecho de formar sindicatos...") y del Convenio n. 98 de la Organización Internacional del Trabajo ( artículo l, 1, ya citado ) y ello acarrea la condenatoria en costas, daños y perjuicios de la empresa recurrida , extremo éste ex lege incluido en todo amparo, conforme al artículo 51 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional". (El destacado no es del texto original).

   Puede apreciarse en esta jurisprudencia que la Sala Constitucional no distingue entre la Declaración Americana, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Convenio número 98 de la Organización Internacional del Trabajo. Por tal razón, está ubicando la Declaración Americana con el mismo rango y fuerza normativa que los tratados, aunque jurídicamente sólo sea una "Declaración".

IV. CONCLUSIONES.

   Conforme a lo expuesto, esta Procuraduría General de la República, concluye en lo siguiente:

1. El contenido material de la "Declaración Universal de Derechos Humanos, conforme a la jurisprudencia establecida por la Sala Constitucional, entre ellas, el Voto 3550-92, tiene valor incluso superior a las leyes ordinarias que les reconocen los artículos 7 y 48 de la Constitución Política.

2. La Sala Constitucional, en sus pronunciamientos, ejemplo el correspondiente al Voto RA 5633-93, no distingue entre textos como la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el Convenio número 98 de la Organización Internacional del Trabajo; razón por la cual, está ubicando la Declaración Americana con el mismo rango y fuerza normativa que los tratados, aunque jurídicamente sólo sea una "Declaración".

Con toda consideración,

Dr. Odilón Méndez Ramírez

Procurador Constitucional