C-122-99

San José, 11 de junio de 1999

 

Doctor

Francisco Romero R.

Director General de la Escuela Centroamericana de Ganadería

 

Estimado doctor:

   Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me es grato referirme a su oficio DG-188-99 del 30 de abril del año en curso, a través del cual solicita el criterio de este órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre si la Escuela Centroamericana de Ganadería se debe regular por la Ley número 4401 de 1 de setiembre de 1969 y sus reformas, o bien le son aplicables las disposiciones de la Ley número 6541 de 19 de noviembre de 1980, Ley de Creación y Funcionamiento de Instituciones de Educación Parauniversitaria y su respectivo reglamento.

   Asimismo, en qué medida afectaría esto al funcionamiento de la institución y bajo que régimen se debe regular la relación laboral con sus servidores, tanto administrativos como docentes y de otras categorías menores.

I.- ANTECEDENTES

A.- CRITERIO DEL ASESOR LEGAL DE LA ESCUELA CENTROAMERICANA DE GANADERIA.

   El Lic. Alfredo García Vargas, Asesor Legal de la institución, indica lo siguiente:

"Considero que la Escuela Centroamericana de Ganadería se encuentra sometida a los preceptos de la Ley que regula la creación y el funcionamiento de las instituciones de educación superior Parauniversitaria (Ley número 6541 del 19 de noviembre de 1980 y sus reformas) pues al entrar en vigencia estos últimos instrumentos jurídicos y en la medida que las disposiciones sean contradictorias a la legislación anterior (Ley número 4401 del 1 de setiembre de 1969 y sus reformas así como su reglamento) se da una derogatoria tácita de las primeras normas. En consecuencia, aplicando la disposición contenida en el artículo 5 del Reglamento de la Educación Superior ParaUniversitaria, la Escuela Centroamericana de Ganadería se debe regir por las disposiciones legales que también regulan los Colegios Universitarios en todo lo relativo a su estructura, funcionamiento, administración y docencia".

B.- CRITERIOS DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA REPUBLICA.

1.- C-263-85 del 22 de octubre de 1985.

  En lo que interesa:

"Ahora bien, la Escuela Centroamericana de Ganadería fue creada por ley (Ley N°4401 de 1° de setiembre de 1969), en la que se le establece -entre otras cosas- exención de pago de toda clase de impuestos nacionales y municipales (artículo 6°).

   De conformidad con su Reglamento (Decreto Ejecutivo N° 10642-E de 8 de octubre de 1979) las actividades de la Escuela se orientan hacia el fortalecimiento de la enseñanza pecuniaria de la región y tiene como propósito realizar, promover y estimular la investigación, la enseñanza y extensión pecuaria a los niveles técnicos y a nivel de curso de extensión a las comunidades en materia pecuaria (artículos 6 y 7).

   En ese mismo Decreto se establece que los recursos financieros de la Escuela estarán compuestos de '... a) Las partidas que anualmente asignen para su propósitos en las leyes de Presupuesto Ordinarios y Extraordinarios de la República' (artículo 40 inciso a) ).

   Y, por último, en lo que nos interesa, el artículo 45 establece que una vez aprobado el presupuesto por el Consejo Directivo se requiere de la ratificación de la Contraloría General de la República.

   Como puede observarse, de conformidad con la Ley de Creación de la Escuela de Ganadería y su respectivo reglamento, en relación con el artículo 5 del Reglamento de Educación Superior Parauniversitaria, la referida Escuela se rige por las normas aplicables a los Colegios Universitarios".

2.- Dictamen C-174-86 del 7 de julio de 1986.

    En lo conducente señala:

" En relación con anterior [ se refiere al acuerdo del Consejo Superior de Educación número CSE-1890-79 del 23 de octubre de 1979, que denomina los estudios de la Escuela 'como carrera corta de Educación Superior Preuniversitaria en Producción Animal'], el transitorio segundo de la Ley de creación de los colegios universitarios (N°6541 de 19 de noviembre de 1980) establece que: 'Los colegios universitarios y aquellas otras instituciones que, en el momento de la promulgación de esta ley, tuvieran aprobadas carreras de nivel superior parauniversitario, quedarán comprendidas dentro de los alcances de ésta'.

   En cuanto a este aspecto, es nuestro criterio, que ni el acuerdo citado, ni el transitorio transcrito, constituyen factores relevantes desde el punto de vista técnico-jurídico, como para poder afirmar, que la escuela en mención ha quedado regulada por la ley de creación de los colegios universitarios ya citada, toda vez que si así fuere, imperativamente habría que aceptar que la citada la ley de creación de la Escuela Centroamericana de Ganadería y su Reglamento, han sido derogados, lo cual no es cierto. En efecto, no ha habido acto legislativo alguno que haya derogado dicho cuerpo normativo y mientras tal cosa no ocurra, éstos conservan toda su fuerza obligatoria, y por lo tanto, hay que estarse a lo que ellos establezcan.

    En consecuencia, no existe fundamento legal para disponer que la escuela de referencia pueda sustraerse del citado numeral 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Publico.

CONCLUSION:

   Con fundamento en todo lo expuesto, es criterio de este Despacho, que la Escuela Centroamericana de Ganadería está sujeta en cuanto a la contratación de personal se refiere, a lo establecido por la Dirección General de Servicio Civil, de conformidad con los alcances del artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público".

3.- Dictamen 036-98 del 15 de febrero de 1989.

   En lo pertinente indica:

"Las leyes de creación de la Escuela de Ganadería se limitaron a establecer que la Escuela tendría un 'nivel intermedio' para la formación de técnicos ganaderos (artículo 1° de la Ley N° 4401 del 1° de setiembre de 1969, modificada por la ley N° 5609 de 13 de noviembre de 1974) y adscribieron la escuela al Ministerio de Educación Pública. No obstante, la Escuela se rige esencialmente por su reglamento de organización, Decreto N° 10642-E de 8 de mayo de 1979, de acuerdo con el cual, la Escuela Centroamericana de Ganadería es una institución semiautónoma de enseñanza pecuaria adscrita al Ministerio de Educación Pública y provista y provista de personalidad y capacidad jurídica propia, según rezan los numerales 1°, 3° y 30 inciso f) del mencionado decreto".

“De oficio, se aclara el pronunciamiento de esta Procuraduría C-174-86 de 7 de julio de 1986, en el sentido de al disponer el transitorio segundo de la Ley de creación de los colegios universitarios (N° 6541 de 19 de noviembre de 1980, lo siguiente: 'Los colegios universitarios y aquellas otras instituciones que, en el momento de la promulgación de esta ley, tuvieran aprobadas carreras de nivel superior parauniversitario, quedarán comprendidas dentro de los alcances de ésta. Ello significa que la Escuela Centroamericana de Ganadería queda sometida a los preceptos de dicha ley. En esa medida, se deberán entender modificados tanto las leyes de creación como su reglamento, aún cuando expresamente la ley de Colegios Universitarios no establezca esa derogatoria. Ello por cuanto en Derecho, la derogación de una norma puede ser tácita, deriva de la existencia de dos normas contradictorias en sí mismas. En cuanto a la aplicación dicha Ley N° 6541, se acogen los fundamentos del pronunciamiento C-263-85 de 22 de octubre de 1985, suscrito por los Licdos. Adrián Vargas Benavides y Ana Lorena Brenes Esquivel, en el cual se afirma que ' de conformidad con la Ley de Creación de la Escuela Centroamericana de Ganadería y su respectivo reglamento, en relación con el artículo 5° del Reglamento de Educación Superior Parauniversitaria, y referida a la Escuela se rige por las normas aplicables a los Colegios Parauniversitarios".

C.- AUDIENCIA A LA DIRECCION GENERAL DEL SERVICIO CIVIL.

   Este despacho, mediante oficio PC-010-99 del 27 de mayo del año en curso, le concedió audiencia a la Dirección General del Servicio Civil. Este órgano del Estado, en el oficio número DG-391-99 del 7 de junio, suscrito por el Lic. Guillermo Lee Ching, Director General, indicó:

"...entratándose del ámbito de aplicación del Estatuto de Servicio Civil (Ley N° 1581 de 30 de mayo de 1953, sus reformas, adiciones y normas conexas), debemos señalar que como se sabe, el mismo se emitió en cumplimiento de lo que estipula el numeral 191 Constitucional, en relación con el artículo 140 incisos 1 y 2, así como el transitorio X de la Carta Magna, en el sentido de recoger y desarrollar en un cuerpo normativo propio y aplicable a los servidores públicos , los principios constitucionales y filosóficos de un Régimen de Servicio Civil, por lo cual, con fundamento en dichas disposiciones su cobertura abarca al menos todo el Poder Ejecutivo en su acepción de persona jurídica (Véase al respecto el Voto N° 6784-94 de las 15:21 horas del 22 de noviembre de 1994, dictado por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

Considérese al efecto, que con posterioridad a la emisión del Estatuto de Servicio Civil, se fueron creando algunos órganos adscritos a los ministerios a los que se dotó de personalidad jurídica propia, e incluso otras atribuciones (presupuesto, ingresos y patrimonios propios), con lo cual estamos ante lo que se conoce en doctrina como los órganos-persona, pero sin que se trate de entes públicos menores de nivel descentralizado, dado que por disposición legal dependen y están en la órbita de una determinada cartera ministerial.

En vista de lo anterior, la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público N°6955 de 24 de febrero de 1984 y sus reformas, dispuso en su numeral 30 ampliar el ámbito de cobertura del Estatuto de Servicio Civil a los puestos del personal que se desempeñaba en '--- las juntas, concejos, organizaciones adscritas o entidades descentralizadas que dependan de los ministerios...', artículo acerca del cual cabe puntualizar que la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia eliminó su párrafo final en vista de que prescribía un mecanismo excepcional de ingreso al sistema de méritos, contraviniendo los principios de idoneidad y concurso por oposición característico del Servicio Civil, anulando las admisiones producidas (Véase los Votos 140-93; 6504-93; 5941-93 dictados por la Sala citada supra).

   Lo anterior produjo un estado de incertidumbre sobre la situación jurídica de los servidores afectados, que vino a regularizarse a partir de la emisión de la Resolución DG-027-97 de esta Dirección General, en la cual se dispuso que dichas plazas debían ser debidamente asignadas a las clasificaciones propias del sistema clasificado de puestos e incorporadas debidamente al sistema de mérito que establece el Estatuto del Servicio Civil.

   La Escuela Centroamericana de Ganadería como ente adscrito al Ministerio de Educación Pública, sufrió también la situación antes descrita, a pesar de lo cual para esta Dirección General es claro que sus puestos pertenecen, son tratados y están cubiertos por el Estatuto de Servicio Civil, por lo que a criterio de esta Dirección General no les es aplicable en materia de personal la Ley de Creación y Funcionamiento de Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria, la cual regula lo que se conoce como los Colegios Universitarios, los cuales poseen una naturaleza jurídica distinta, dado que son considerados por esa Procuraduría General como entes públicos menores (entes descentralizados) y así lo ha reconocido la Sala Constitucional (Véase Voto N°7900-97 de las 19:30 horas del 25 de noviembre de 1997)".

II.- NORMATIVA APLICABLE

1.- La Ley 4401 de 1 de setiembre de 1969 y sus reformas.

"Artículo 1.- Se establece una Escuela de Ganadería en el Cantón de Atenas, a nivel intermedio, con el objetivo fundamental de formar técnicos ganaderos que contribuyan al mejor desenvolvimiento de las actividades pecuarias del país".

"Artículo 2.- La Escuela de Ganadería estará adscrita al Ministerio de Educación Pública...".

"Artículo 6º.- Para sufragar los gastos y obtener los objetivos de esta ley, La Escuela de Ganadería contará con los siguientes recursos:

a) Las partidas que anualmente se asignen para estos propósitos en las Leyes de Presupuestos Ordinarias y Extraordinarias de la República;

b) Las rentas provenientes de leyes especiales, que lleguen a promulgarse;

c) Los aportes que provengan de la cooperación de los organismos públicos del sector agropecuario, interesados en el desarrollo de las actividades ganaderas, que por esta ley quedan facultados a otorgarlos;

d) Los legados, donativos y en general, toda clase de bienes o derechos que legalmente o por voluntad de las personas físicas o jurídicas, lleguen a formar parte de su patrimonio; y

e) Los préstamos que se obtengan a mediano y largo plazo con instituciones nacionales, Gobiernos u organismos extranjeros.

Además, la Escuela de Ganadería estará exenta del pago de impuestos nacionales y municipales".

2.- Decreto Ejecutivo número 10642-E de 8 de octubre de 1979, Reglamento de la Escuela Centroamericana de Ganadería.

"Artículo 1.- La Escuela Centroamericana de Ganadería, es una institución semiautónoma de enseñanza pecuaria adscrita al Ministerio de Educación Pública, de conformidad con las leyes creativas número 4401 del 1 de setiembre de 1969 y 5509 del 13 de noviembre de 1974."

"Artículo 3.- La Escuela tendrá capacidad jurídica con base en la Ley N ° 4552 de 15 de abril de 1970 y N° 4401antes citadas...".

"Artículo 5.- Los propósitos de la Escuela son los de realizar, promover y estimular la investigación, la enseñanza y extensión pecuaria a los niveles técnicos (Técnico en Producción Animal) y a nivel de cursos de extensión a las comunidades (certificado), en todas aquellas materias pecuarias y afines que abarcando aspectos científicos, técnicos, económicos y sociales contribuyan al desarrollo y bienestar de la región centroamericana. Por lo tanto, formará técnicos idóneos, de sólida preparación teórico práctica y fomentará por medio de cursos cortos la enseñanza comunitaria".

"Artículo 6.- Las actividades de la Escuela se orientarán hacia el fortalecimiento de la enseñanza pecuaria de la región".

"Artículo 7.- La Escuela para el cumplimiento de sus objetivos promoverá, apoyará o realizará directamente o en cooperación con otras instituciones programas y proyectos de investigación, enseñanza y extensión pecuarias.

Auspiciará o cooperará en la realización de reuniones y otras actividades de carácter técnico y educacional que conduzcan al intercambio y difusión de los conocimientos científicos y procurará que estos sean divulgados de manera que tengan la mayor aplicación práctica para asegurar el aumento de la productividad y el mejoramiento de la calidad de la producción pecuaria".

"Artículo 13.- Las instituciones reguladas por esta ley tendrán, como estructura administrativa mínima, un consejo directivo y un decano o director, a quien corresponderá la representación judicial y extrajudicial.

3.- Ley número 6541 de 19 de noviembre de 1980, Ley de Creación y Funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria.

"Artículo 2.- Se consideran instituciones de educación superior parauniversitaria las reconocidas así por el Consejo Superior de Educación, cuyo objetivo principal sea ofrecer carreras completas, de dos o tres años de duración, a personas egresadas de la educación diversificada. El nivel de las carreras de educación superior parauniversitaria es el intermedio, entre la educación diversificada y la educación superior universitaria".

"Artículo 3º.- Además del objetivo principal, señalado en el artículo segundo de esta ley, las instituciones de educación superior parauniversitaria tendrán también los fines siguientes:

a) Ofrecer programas de formación, capacitación o perfeccionamiento a los miembros de la comunidad.

b) Promover y participar, para bien de la comunidad, en labores de acción social y de investigación de los problemas de ésta.

c) Contribuir en la labor de conservar, enriquecer y transmitir la cultura nacional.

ch) Ofrecer servicios descentralizados a las universidades oficiales del país, mediante convenios firmados con ellas.

d) Propiciar el avance del país hacia la constitución de una sociedad cada vez más justa, libre, próspera y democrática.

e) Ofrecer al educando oportunidades de nivelación académica que le permitan cursar carreras de la educación parauniversitaria sobre bases más sólidas".

"Artículo 16.- Los presupuestos ordinarios de los colegios universitarios de Costa Rica, y sus modificaciones, serán tramitados por la Autoridad Presupuestaria de conformidad con la ley Nº 6821 del 19 de octubre de 1982, por la Contraloría General de la República, y por MIDEPLAN, en lo que corresponda.

Dichos colegios remitirán copia de sus presupuestos ordinarios y de sus modificaciones al Consejo Superior de Educación.

(Así reformado por el artículo 118 de la Ley Nº 7015 de 22 de noviembre de 1985)".

"Artículo 19.- Las instituciones de educación superior parauniversitaria gozarán de plena capacidad jurídica, para adquirir derechos y contraer obligaciones".

"Transitorio II.- Los colegios universitarios y aquellas otras instituciones que, en el momento de la promulgación de esta ley, tuvieran aprobadas carreras de nivel superior parauniversitaria, quedarán comprendidas dentro de los alcances de ésta".

4.- Decreto Ejecutivo número 12.711-E del 10 de junio de 1981 y sus reformas , Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria.

"Artículo 2º.-Los fines de la Educación Superior Parauniversitaria son los siguientes:

a) Ofrecer carreras cortas completas, de dos o tres años de duración, a personas egresadas de la Educación Diversificada;

b) Ofrecer programas de formación, capacitación o perfeccionamiento a los miembros de la comunidad;

c) Promover y participar, para bien de la comunidad, en labores de acción social y de investigación de los problemas de ésta;

ch) Ofrecer servicios descentralizados a las universidades oficiales del país, mediante convenios firmados con ellas;

d) Contribuir en la labor de conservar, enriquecer y transmitir la cultura nacional;

e) Propiciar el avance del país hacia la constitución de una sociedad cada vez más justa, libre, próspera y democrática; y

f) Ofrecer al educando oportunidades de nivelación académica, que le permitan cursar carreras de educación superior parauniversitaria, sobre bases más sólidas".

"Artículo 4.- Las instituciones de educación superior universitaria son los colegios universitarios oficiales y los institutos o escuelas con carreras cortas de nivel superior parauniversitarios privados".

"Artículo 5º.-Los Colegios Universitarios son instituciones oficiales de Educación Superior Parauniversitaria dedicadas a la docencia en carreras cortas completas, a la investigación y a la acción social, que hayan sido creados por ley y que están exentos de cualquier tipo de impuesto, tasa o sobretasa, son reconocidos por el Consejo Superior de Educación, financiados y administrados directamente por el Estado y están sujetos a la presentación del presupuesto conforme a la ley".

"Artículo 6.- Los institutos o escuelas de Educación Superior Parauniversitarios privados son instituciones dedicadas a al docencia, en carreras cortas completas de dos o tres años de duración, siempre y cuando sean reconocidas por el Consejo Superior de Educación. Se establecen, mantienen y administran por la iniciativa y actividad privada".

"Artículo 25.-Las relaciones entre el personal y la institución se rigen por el Código de Trabajo, este Reglamento y el Reglamento interno de cada institución".

"Artículo 26.-El Consejo Superior de Educación, a propuesta de la Dirección General de Servicio Civil, establecerá la clasificación y normas de selección del personal de los Colegios Universitarios".

" Artículo 27.-El personal de los Colegios Universitarios estará excluido del régimen de Servicio Civil. No obstante, la valoración de sus puestos será la que fije la Dirección General de Servicio Civil".

Artículo 28.-La idoneidad para el ejercicio profesional en este nivel educativo deberá comprobarse, mediante concurso público, que realizará la institución, con documentos que demuestren la posesión de estudios, grados, títulos, diplomas, certificados y experiencias según el puesto de que se trate.

En caso de inopia estos requisitos sólo podrán ser dispensados, excepcionalmente, en casos muy calificados de personas que por experiencia comprobada garanticen un buen desempeño en la labor educativa. Ese funcionario así contratado lo será hasta por un curso lectivo, pudiendo ser nombrado nuevamente mientras persista la inopia".

"Artículo 42.- Son fuentes de ingreso de los colegios universitarios:

a) Las sumas asignadas en el Presupuesto General de la República; b) Los ingresos provenientes de los derechos que se cobren a los estudiantes y de las actividades que organicen cada institución; c) Las donaciones que reciban de instituciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras; d) Los recursos que provengan de convenios con instituciones nacionales o extranjeras de diversa índole, públicas o privadas; y e) Otras subvenciones que sean establecidas por leyes especiales".

III.- SOBRE EL FONDO DE LA CUESTION.

   La consulta que se formula a este Despacho, se orienta al análisis de tres aspectos. El primero, relativo a la legislación aplicable. El segundo, las consecuencias para la institución de regirse por la Ley de Creación de la Escuela Centroamericana de Ganadería y su reglamento, o la Ley de Creación y Funcionamiento de Instituciones de Educación Parauniversitaria y su reglamento. Por último, cuál es el régimen jurídico que norma las relaciones laborales entre la Escuela y sus empleados.

A.- Ley que regula la organización y el funcionamiento de la Escuela Centroamericana de Ganadería.

   Estamos en presencia de un conflicto de normas en el tiempo, cuya característica es que ambas presentan una igual jerarquía normativa. Para resolverlo, el ordenamiento jurídico ha establecido dos técnicas. La primera, que la ley posterior deroga la ley anterior. La segunda, que la ley especial prevalece sobre la ley general. Sobre este tema, en la opinión jurídica O.J 063-99 del 25 de mayo de 1999, indicamos lo siguiente:

   En nuestro país este principio está recogido en el articulo 129 de la Constitución Política y en el artículo 8 del Código Civil.

   En el dictamen C 122- 97 del 8 de julio de 1997, sobre este tema, expresamos lo siguiente:

' Nuestro ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la derogación de normas, específicamente en el párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política, en relación con el artículo 8° del Código Civil.

'Artículo 129.-... La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario'.

'Artículo 8.- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado'.

   La Procuraduría General de la República, por su parte, se ha pronunciado en esta materia, partiendo para ello de lo expresado por nuestro Tratadista don Alberto Brenes Córdoba en su Obra 'Tratado de las Personas' (Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95), al afirmar que "desde el punto de vista doctrinario, el acto mediante el cual el legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el nombre de abrogación o derogación. Términos que se utilizan para expresar la acción y el resultado de abolir una ley en su totalidad o en parte nada más. La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior, ya que es principio general, que las leyes nuevas destruyen las leyes viejas en todo aquello que se le oponga."

   Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución número 130 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 1992, indicó:

" La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho Positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones , la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. ..".

Por su parte, ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría General de la República, indicar que la ley posterior deroga en forma expresa o tácita, a la anterior, y se extenderá siempre a todo aquello que en la ley nueva sobre la misma materia sea incompatible con la que le precedía. ( Ver C-105-80, C-055-84, C-121-85, C-087-87, C-059-89, por su orden de fechas 16 de mayo de 1980, 2 de febrero de 1984, 7 de junio de 1985, 21 de abril de 1987 y 27 de marzo de 1989 )".

   En el caso que nos ocupa, la Escuela Centroamericana de Ganadería, al momento de promulgarse la Ley 5609 de 13 de octubre de 1980, ya tenía aprobadas por el Consejo Superior de Educación carreras de nivel superior parauniversitario, debiendo aplicársele la citada ley, de acuerdo con su transitorio II.

   En vista de lo anterior, podemos afirmar que tanto la Ley de Creación de la Escuela Centroamericana de Ganadería y su reglamento fueron modificados, tal y como lo afirmamos en nuestro dictamen 036-89 del 15 de febrero de 1989, por la ley posterior, sea la Ley 5609.

   Ahora bien, debemos hacer una aclaración de rigor. En todo aquellos casos en que las normas de la Ley de Creación de la Escuela Centroamericana de Ganadería y su reglamento no sean incompatibles con las normas de la Ley número 5609 y su reglamento, éstas continúan vigentes y, por lo tanto, deben ser, rigurosamente, observadas. A manera de ejemplo, lo relativo a la forma en que está integrado su Consejo Directivo. En otras palabras, la Ley 4401 y su reglamento, están vigentes, en todo aquello, en que no se opongan a la Ley 5609 y su reglamento.

B.- Las consecuencias de aplicar la Ley 5609 de 13 de octubre de 1980 a la Escuela Centroamericana de Ganadería.

   En este acápite no pretendemos agotar todas las implicaciones que significa para la Escuela el no regirse por su ley de creación y su reglamento, en aquellas normas que resultan incompatibles con las normas posteriores, y en su lugar, observar las disposiciones de la Ley 5609 y su reglamento. Simplemente, nos limitaremos a resaltar aquellos aspectos más relevantes de la cuestión.

   En primer lugar, afecta su naturaleza jurídica. Con base en su ley de creación, la Escuela está adscrita al Ministerio de Educación Pública. El reglamento (1) de esta ley, la califica como una institución semiautónoma adscrita a ese ministerio, la cual goza de capacidad jurídica (2). Ahora bien, al aplicarse la Ley de Creación y Funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria, su condición será la de un ente público semiautónomo.(3)

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Nota (1): Reglamento de dudosa constitucionalidad al otorgarle la condición de institución semiautónoma a la Escuela, naturaleza jurídica que, en nuestro medio, solo puede ser concedida mediante ley.

Nota (2): De acuerdo con la doctrina administrativa de la República Oriental del Uruguay es un órgano persona, con base en las resoluciones de la Sala Constitucional números 6240-93 3513-94 sería un órgano de la Administración Pública Central, en este caso del Ministerio de Educación Pública, pero con una capacidad jurídica instrumental.

Nota (3): La Procuraduría General de la República ha mantenido el criterio uniforme en el sentido de que los colegios universitarios son entes públicos semiautónomos. (Ver Dictámenes 328-84 del 28 de octubre de 1984, C-169-81 del 7 de agosto de 1981 y C-274-81 del 19 de noviembre de 1981 y C-209-92 del 14 de diciembre de 1992). Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto número 7900-97, indicó, con base en los pronunciamientos de la Procuraduría General de la República, que son entes públicos menores (entes descentralizados).

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    En segundo término, afecta la personería jurídica. De conformidad con el reglamento de la ley de creación de la Escuela (inciso f) del artículo 30), ésta le corresponde al Presidente del Consejo de la Escuela; mientras que con base en la ley 5609, la ostenta el decano o director (artículo 13).

    Por último, de conformidad con la ley de creación de la Escuela y el artículo 30 de la Ley para el Equilibrio Financiero del Sector Público, sus empleados están cubiertos por el régimen del Servicio Civil; mientras que con base en la Ley 5609 y su reglamento (artículo 25), las relaciones laborales, en principio, se rigen por el Código de Trabajo, por el citado reglamento de la Ley 5609 y el reglamento interno de cada institución. Este aspecto, lo analizamos a continuación.

C.- Régimen que regula las relaciones laborales entre la Escuela Centroamericana de Ganadería y sus servidores.

   En vista de las implicaciones que podría tener este pronunciamiento sobre un aspecto tan sensible, como es el régimen de empleo en una institución, se hace necesario abordar este tema desde tres ópticas: el origen del régimen laboral de la Escuela, la situación actual y la procedencia o no de la aplicación de la Ley 5609 sobre el régimen de empleo.

C.-1.- El origen de la relación laboral.

   La relación laboral entre la Escuela y sus empleados ha estado regida por el Estatuto del Servicio Civil y su respectivo reglamento. Suponemos que ello se debe a dos razones. La primera, que la Escuela Centroamericana de Ganadería, según su ley de creación, se adscribió al Ministerio de Educación Pública (artículo 2), con lo que se ubicó dentro de la Administración Pública central, es decir, dentro del Poder Ejecutivo, a pesar de gozar una amplia autonomía. Con base en lo anterior, era lógico y jurídicamente procedente, que la institución quedara cubierta por el Régimen del Servicio Civil.

   Por otra parte, en el año de 1984, se emitió la Ley para el Equilibrio Financiero de la República, Ley número 6955 de 24 de febrero de 1984, que en su artículo 30, dispuso lo siguiente:

"ARTICULO 30.- Las juntas, consejos, organizaciones adscritas, o entidades descentralizadas que dependan de los ministerios, únicamente podrán contratar personal mediante los procedimientos regulares de los respectivos departamentos de personal, siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil. Para poder recibir transferencias del Gobierno de la República y de otros entes públicos, en el Presupuesto Nacional de 1985 y de los años siguientes, deberá incluirse el desglose de las plazas que correspondan a los organismos a que se refiere el párrafo anterior, como parte de un programa en el presupuesto del ministerio relevante".

   A más tardar en mayo de 1985, todo el personal de los organismos citados, con la excepción del superior ejecutivo y de los jefes departamentales, deberá ser incluido por la Dirección General del Servicio Civil en su régimen".(4)

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Nota (4): Texto modificado por Resolución de la Sala Constitucional No. 140-93 de las 16:05 horas del 12 de enero de 1993. Concretamente, la Sala anuló el tercer párrafo.

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    Con base en esta norma, se obligó a los órganos adscrito, situación en la que se encontraba la Escuela, a regentar sus relaciones de empleo de conformidad con las normas del Régimen del Servicio Civil.

C.-2.- La situación actual del personal de la Escuela Centroamericana de Ganadería.

   De acuerdo con el estudio que hemos realizado y con base en la información de la Unidad de Servicio Personal de la Escuela Centroamericana de Ganadería, esta institución cuenta con 97 plazas. De éstas, solo 8 están excluidas del Régimen del Servicio Civil. De las 89 plazas restantes, 24 están ocupadas en propiedad y 65 están ocupadas por funcionarios que aún no han logrado ese estatus laboral.

C.-3.- La aplicación o no de la Ley 5609 y su reglamento al régimen de empleo.

   En vista de la naturaleza jurídica de la Escuela, ente público semiautónomo (5), en este análisis no se puede dejar de lado, la particularidad de las normas que regulan el régimen de empleo de los funcionarios públicos.

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Nota (5): La creación del ente tiene origen estatal, persigue un fin público, de acuerdo con la Ley de Presupuesto Ordinario, Fiscal y por Programas para el ejercicio económico de 1999, Título 113, Ministerio de Educación Pública, Programa 580, Dirección y Administración, en el subtítulo Transferencia a Instituciones Públicas Descentralizadas, página 113-023 existe una partida presupuestaria a favor de la Escuela de C 251.223.881 millones y está sometida a los controles propios de los entes públicos.

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   La Sala Constitucional, en varios fallos, ha señalado que la intención del constituyente fue la de crear un régimen laboral administrativo. (6) Este tiene sus propios principios, derivados de la naturaleza de la relación. Además, este régimen se aplica tanto a los funcionarios de la Administración Central como a los entes descentralizados. En efecto,

" Un estudio de las actas de la Asamblea Constituyente, revela que los diputados quisieron acoger, con rango constitucional el régimen especial de servicio público que denominaron 'servicio civil', y que existía ya en otras constituciones latinoamericanas por aquella fecha. Sin embargo, el constituyente evitó ser excesivamente detallista o reglamentista en esta materia, y se resolvió más bien por incluir dicho régimen, a saber: especialidad para el servicio público, requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y garantía de estabilidad en el servicio, todo con el fin de lograr mayor eficiencia en la administración dejando a la ley el desarrollo de la institución. (Acta N° 167, art. 3, T. III). El artículo 191 emplea el término 'estatuto' de servicio civil en vez de 'régimen' de servicio civil, lo cual tuvo su sentido, pues sobre el criterio minoritario que propugnaba por una  regulación dispersa, prevaleció la tesis de que fuera un estatuto, un solo cuerpo legal el que regulara el servicio público, desarrollando las garantías mínimas establecidas por la Constitución (Acta N° 167, art. 3, T. III, pág. 477). El legislador, sin embargo, optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto del Servicio Civil (que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. No obstante, a pesar de que el legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo parcialmente el servicio público, es lo cierto, que los principios básicos del régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como de los entes descentralizados. Mas, esto en principio, porque el artículo 192 constitucional introduce otros elementos importantes al disponer al inicio 'con la excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen', frase que obliga a matizar las conclusiones anteriores respecto al ámbito de aplicación del régimen o estatuto de servicio civil. Es obvio que en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios -la mayoría- no a todos”. (7)

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Nota (6): Ver resoluciones de la Sala Constitucional números 1472-94 y 1696-92

Nota (7): Resolución de la Sala Constitucional número 1119-90.

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   En vista de los efectos que le concede el ordenamiento jurídico a los fallos de la Sala Constitucional, artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma del artículo 25 del Reglamento de la Educación Superior Parauniversitaria debe analizarse con sumo cuidado. En primer lugar, dudamos de la constitucional de la norma reglamentaria, ya que el artículo 192 de la Constitución Política reservó a ésta y al Estatuto (8) del Servicio Civil lo relativo a la exclusión de los servidores públicos del régimen laboral administrativo.

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Nota (8): La Sala Constitucional, en el voto número 140-93, considera al Estatuto del Servicio Civil una "ley orgánica", que se refiere a las que en forma básica, regulan determinas instituciones del Estado, especialmente las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas y que, sin implicar en sí mismas una diferencia de rango formal con el resto de las leyes emanadas del Poder Legislativo, su aprobación debe sujetarse, estrictamente, a las disposiciones constitucionales que le dan contenido.

"En resumen, el Estatuto del Servicio Civil, aunque es una ley ordinaria y por ello susceptible de ser reformada, adicionada, complementada o disminuida en su contenido por otra ley, siempre debe ser el resultado de la observancia, al menos, de los principios que definen su marco constitucional". En otra resolución, número 7598-94, la Sala Constitucional indicó: "Sin perjuicio de lo expuesto, se admiten como puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil los que disponen los artículos 3, 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil y a los que excluyan otras leyes ordinarias. En este sentido, también se tiene que en relación con los puestos de confianza, de no estarse en los presupuestos de los incisos a) a e) del artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil, para que los puestos de los servidores subordinados a Ministros y Viceministros sean declarados de confianza y por tanto excluidos del Régimen de Servicio Civil, debe mediar una resolución razonada de la Dirección General de Servicio Civil, en relación con una cantidad de funcionarios que no puede ser mayor de diez (artículo 4, inciso f) del Estatuto de Servicio Civil). También se indica que en caso de puestos creados mediante una la ley de presupuesto, que no hayan sido incluidos en el Régimen de Servicio Civil, deben comunicarse a la Dirección General de Servicio Civil para que ésta decida si los asigna o los excluye del Régimen. En consecuencia, en caso que la (e) a la par del puesto, fuera interpretada por la Administración como la forma de excluir dichos puestos del Régimen de Servicio Civil, y que esta exclusión se haya efectuado contra lo dispuesto por la Sala en este Considerando, se estaría incurriendo en un abuso de poder contrario a los preceptos constitucionales, que sería susceptible de ser analizado por la Sala en la vía del recurso de amparo."

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   En segundo lugar, pese a no existir un estatuto que regule las relaciones entre los servidores públicos y los entes descentralizados (instituciones autónomas, semiautónomas y entes públicos estatales), lo cierto del caso es que, los principios que regulan el Régimen del Servicio Civil, le son aplicables, en especial los de la idoneidad y de la estabilidad en el empleo).

   Por otra parte, existe una realidad jurídica y sociológica en la Escuela; de las 97 plazas, 89 se encuentran incluidas dentro del Régimen del Servicio Civil, y 24 de ellas, están siendo ocupadas por funcionarios en propiedad. Este asunto merece un comentario especial.

   En relación con los servidores que ocupan puestos en propiedad, es necesario indicar que al tener un derecho adquirido, su relación laboral con la institución se debe continuar rigiendo por el Estatuto del Servicio Civil y su reglamento. Lo anterior por tres razones: La primera, que si ingresaron al régimen antes de la vigencia de la Ley número 5609, de conformidad con el artículo 34 de la Constitución Política, a ésta no se le puede dar efecto retroactivo en perjuicio de los derechos adquiridos o situaciones jurídicas consolidadas.

   Por otra parte, de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, sólo en los casos que prevé los artículos 3, 4 y 5 del Estatuto del Servicio Civil, o través de una reforma legal a éste o mediante la promulgación de una ley ordinaria, y siempre y cuando se respeten los principios y normas constitucionales en este último caso, se podría excluir una plaza del Estatuto del Servicio Civil. Desde esta perspectiva, una norma secundaria que reglamenta una ley no posee la potencia para excluir del Régimen del Servicio Civil los puestos que ingresaron a él, pese a que haya variado la naturaleza jurídica del ente a causa de la emisión de una ley.

   Por último, a esos servidores le son aplicables los principios y reglas que se derivan de las resoluciones de la Sala Constitucional, en especial el relativo a la estabilidad en el empleo.

   En cuanto a los otros servidores que ocupan puestos que están dentro del Régimen del Servicio Civil, pero que no gozan de propiedad, es necesario indicar que las citadas plazas no se podrían excluir del régimen, toda vez que dichos funcionarios gozan de un status especial; tienen un interés legítimo de que esas plazas continúen dentro de él, ya que, una vez que se realice el concurso público, ellos podrían participar, y si resultan elegibles, tendrían grandes opciones de obtener la propiedad. Por lo anterior, estas plazas tampoco se pueden excluir del régimen (9) por una disposición de rango reglamentario. En este caso, también es aplicable la conclusión a la que llegamos en relación con las plazas que están siendo ocupadas en propiedad.

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Nota (9): La Sala Constitucional en el voto número 8373-97, recurso de amparo de Federico Paredes Valverde contra la Escuela Centroamericana de Ganadería, si bien no entró a analizar el tema que nos ocupa, sino que, con base en la información que le suministraron, dio por un hecho que la relación entre los funcionarios públicos y la Escuela están regidas por el Estatuto del Servicio Civil. Al respecto señaló lo siguiente:

": El recurrente alega que se le ha producido un perjuicio moral y económico, ya que se le cesó en su puesto sin seguir el procedimiento de despido contemplado en el Estatuto del Servicio Civil, a pesar de estar cubierto por ese Régimen. Por su parte, la autoridad recurrida manifiesta que el recurrente no se encuentra amparado por el Régimen de Servicio Civil, no obstante, reconoce que el puesto que ocupaba debe ser incorporado al citado Régimen. Ante lo cual es necesario tomar en cuenta la resolución número DG-027-97 de las diez horas del día cinco de mayo de mil novecientos noventa y siete, en la que la Dirección General del Servicio Civil concede a las instituciones o instancias competentes un plazo de tres meses con el fin de que pongan a derecho la situación de los puestos a los que pertenecen al Régimen de Servicio Civil pero que por diferentes razones siguen tratándose como excluidos del mismo. Considera esta Sala que por tratarse de funciones permanentes y continuas no está justificado que se haya despedido al recurrente, aun con el reconocimiento de todos los extremos laborales correspondientes, sin haberse demostrado que existe un motivo válido para hacerlo.

El puesto se encuentra excluido del Régimen de Servicio Civil no por contemplarse dentro de los supuestos que disponen los artículos 3, 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil, situación en la que si procede la actuación cuestionada, sino porque la institución recurrida no ha solicitado el estudio correspondiente para asignarlo a dicho Régimen. En esas condiciones el proceder de la Escuela recurrida, resulta lesivo no sólo a los derechos fundamentales del recurrente, sino que se convierte en una manera de burlar los artículos 191 y 192 de la Constitución Política que regulan las relaciones entre el Estado y los servidores públicos mediante el Estatuto de Servicio Civil. Asimismo, el criterio de este Tribunal ha sido claro en cuanto a que la indicación de la letra "E" o de las siglas "EXCL.", no significa que el funcionario público se encuentra excluido del Régimen del Servicio Civil".

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   Por otra parte, no hay que perder de vista que los intereses legítimos de los administrados, en nuestro medio, tienen una cobertura constitucional. En efecto, el artículo 49 de la Constitución Política, le impone al legislador el deber de proteger, al menos, los derechos subjetivos e interés legítimos.

   Una razón que refuerza la anterior tesis, es el hecho de que también a estos servidores, se les aplican los principios y reglas que se extraen de las resoluciones del Tribunal Constitucional, sobre todo el principio de estabilidad en el empleo.

   Por último, en relación con los servidores que ocupan plazas que se encuentran excluidas del Régimen del Servicio Civil, la relación entre ellos y la institución está regida por el Derecho laboral administrativo y no por el Derecho común(10), ya que al ser funcionarios públicos , se les aplican, en toda su extensión, las institutos, principios y reglas que se derivan de esta nueva disciplina jurídica que norma las relaciones entre los empleados públicos y la Administración Pública, en especial los principios de idoneidad para ocupar cargos públicos y el de la estabilidad en el empleo.

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Nota (10): La Sala Constitucional, en el voto número 7900-97, refiriéndose a la relación laboral entre un colegio parauniversitario y sus servidores indicó: "VII .- De la sentencia parcialmente transcrita, queda claro que la amparada sí goza de estabilidad en el puesto -que no es lo mismo que inamovilidad-, y, en consecuencia, aunque sí puede ser removida de su puesto, tal remoción solo puede ser constitucionalmente legítima si se dan las causales de despido justificado que  exprese la legislación de trabajo (despido sin responsabilidad patronal), o, en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos, de conformidad con lo que al efecto estipula el artículo 192 constitucional. En este orden de ideas, la Sala en múltiples oportunidades ha dicho que el artículo citado faculta a la Administración Pública para disponer la reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar su mejor desempeño y organización, para lo cual podrá ordenar no solo la eliminación y recalificación de plazas, sino el traslado de los funcionarios a diversos cargos, siempre y cuando se observe el debido proceso, que implica la aprobación del proceso de reestructuración por parte del Órgano competente, y contar con la participación de todas aquellas dependencias que se requiera para la toma de la decisión final".

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   El hecho de que el Estatuto de Servicio Civil y su reglamento no regule las relaciones entre la Administración Pública descentralizada y sus servidores, no significa que estén regidas por el Derecho laboral común, sino, como bien lo ha expresado la Sala Constitucional, por un derecho estatutario, el Derecho laboral administrativo. Por consiguiente, mientras las relaciones entre el Estado (Poder Ejecutivo) y sus funcionarios están sometidos al Estatuto del Servicio Civil y su reglamento; las relaciones de los entes descentralizados con sus servidores, están regentadas por los institutos, principios y normas que informan al Derecho laboral administrativo, los cuales, muchos de ellos, se encuentran también recogidos en el Estatuto del Servicio Civil.

IV.- CONCLUSIONES.

a. La Escuela Centroamericana de Ganadería se rige por la Ley de Creación y Funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria y su reglamento, y por su ley de creación y su reglamento, en este último caso, por todas aquellas normas que no resulten incompatibles con las que se encuentran en las primeras (Ley 6541 y su reglamento).

b. Al aplicarse la Ley de Creación y Funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria y su reglamento a la Escuela, en vez de su ley de creación y su reglamento, se afecta su naturaleza jurídica, su personería jurídica y otros aspectos de su organización y su funcionamiento.

c. Que las relaciones entre la Administración Pública y sus servidores públicos están regidas por el Derecho laboral administrativo, el cual tiene sus propios institutos, principios y reglas, diferentes del Derecho común.

d. La relación laboral entre servidores públicos que ocupan un puesto en propiedad y la Escuela, se debe continuar rigiendo  por el Estatuto del Servicio Civil y su reglamento.

e. Los servidores públicos que ocupan plazas que están incluidas dentro del régimen del Servicio Civil, pero que no gozan de propiedad, tiene un interés legítimo a que esas plazas continúen dentro del Régimen del Servicio Civil, por lo que no se pueden excluir de ese régimen.

f. La relación entre los servidores que ocupan plazas que se encuentran excluidas del Régimen del Servicio Civil y la institución, está regida por el Derecho laboral administrativo y no por el Derecho común, ya que al ser funcionarios públicos , se les aplican, en toda su extensión, las institutos, principios y reglas que se derivan de esta disciplina jurídica que norma las relaciones entre ellos y la Administración Pública, en especial los principios de idoneidad parar ocupar cargos públicos y el de la estabilidad en el empleo.

 De usted, con toda consideración,

Lic. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional