EXPEDIENTE No. 02-002947-0007-CO

SEÑORES MAGISTRADOS:

Quien suscribe, Farid Beirute Brenes, mayor, casado, Abogado, vecino de San José, cédula de identidad Nº 1-394-673, PROCURADOR GENERAL ADJUNTO, según Acuerdo del Ministerio de Justicia número 18 del 3 de mayo de 1989, publicado en La Gaceta Nº 92 del 15 de mayo de 1989, con respeto manifiesto:

En la condición antes indicada, contesto en tiempo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República, por auto de las 10:50 horas del 22 de mayo del año en curso, con relación a la Acción de Inconstitucionalidad presentada por Marina Intercontinental S.A., representada por Mauricio Bruce Jiménez, contra el artículo 140, párrafo segundo, de la Ley General de Aduanas, Nº 7557 de 20 de octubre de 1995, por estimar que viola el contenido de los artículos 28, 39, 45 y 46 de la Constitución Política.

Argumentos de la accionante

Funda su legitimación en la existencia de un recurso de amparo en que se alegó la inconstitucionalidad de la norma impugnada, y en el que se cuestiona la interpretación y aplicación, por parte de la Aduana de Limón, de esta norma. Asimismo, se esgrimen argumentos sobre los efectos que produciría una eventual sentencia estimatoria de la acción en la protección de los derechos de la accionante.

En consecuencia, no se formulan reparos en punto a la legitimación de la accionante.

En cuanto al fondo del asunto, se precisan las siguientes violaciones constitucionales:

a. Violación al debido proceso legal

El contenido del artículo 140 de la Ley General de Aduanas, la sociedad accionante lo interpreta en el sentido de que prescribe un sistema para garantizar la optimización del espacio y la agilidad y movimiento de las mercancías que ingresan a las aduanas nacionales, pues el tráfico es retrasado cuando éstas permanecen en los patios aduaneros por largo tiempo sin ser retiradas, o al ser dejadas en estado de abandono. En este sentido, considera que son razones de espacio en las aduanas, las que, aparentemente, motivaron la norma en cuestión. Así, el legislador diseñó un sistema en el que los transportistas o agentes navieros contratados por un importador, se encuentran legalmente obligados a solicitar su inclusión en un régimen aduanero, lo cual les permite realizar el tránsito aduanero. Entonces, bajo este sistema, todo transportista o agente naviero que pretenda realizar la actividad comercial de transportar y desalmacenar mercaderías que ingresen a las aduanas nacionales solicitadas por los importadores, se encuentra legalmente obligado a tramitar su inclusión dentro del régimen aduanero, como requisito previo a desarrollar aquella actividad.

Considera que el problema surge cuando el párrafo segundo impugnado, le exige al transportista o agente naviero tramitar su inclusión en el régimen aduanero, y, además, dispone que éstos serán sancionados siempre que las mercaderías que ingresan a las aduanas nacionales, permanezcan más de ocho días hábiles realizando el tránsito aduanero, que se inicia con el ingreso del producto y finaliza con su desalmacenaje y entrega final al importador. Las únicas salvedades a la aplicación de la sanción que se prevén son: el caso fortuito, la fuerza mayor o causa imputable a la Administración.

Argumenta que la aplicación de la norma produce efectos inconstitucionales, como es el caso en que un importador, que contrata a un transportista o agente naviero con el objeto de desalmacenar mercaderías que llegan a aduanas, decide por cualquier razón, no cubrir los costos de desalmacenaje y dejar la mercadería en abandono o no retirarla nunca, y el transportista o agente aduanero siempre serán sancionados por la conducta del importador que los contrató.

A partir de lo afirmado supra, considera que tal situación implica la posibilidad de imponer una sanción administrativa sin que medie responsabilidad o culpa de la persona o empresa a quien se sanciona, y por lo tanto, la más absoluta negación de las reglas del debido proceso legal, que exigen la demostración previa de una conducta o comportamiento irregular, como condición justa y necesaria para la imposición de una sanción. Insiste en que la imposición de una sanción de naturaleza administrativa, debe obedecer y responder a la comprobación de responsabilidad o culpabilidad de la persona a quien se pretende sancionar.

b. Violación a la libertad de comercio

Reconoce la sociedad accionante que los derechos y libertades fundamentales, como la libertad de comercio, están sujetos a límites legales que pretenden evitar su ejercicio abusivo; sin embargo, dichos límites deben responder a un fundamento jurídico válido, pues en caso de ser irrazonables o desproporcionados, el régimen de libertad contenido en el párrafo segundo del artículo 28 de la Constitución Política, resultaría negado, dando paso a la arbitrariedad y la ausencia de racionalidad.

Considera que aplicar la sanción contenida en la norma cuestionada, implica una limitación y restricción inconstitucional, por irracional e ilógica, que coarta la libertad de comercio y hace nugatoria su tutela y ejercicio; maximizándose el quebranto, si se toma en cuenta que en lo que respecta a transportistas y agentes navieros, la norma cuestionada, en su párrafo primero, establece además la obligación de cumplir con los trámites de registro e inclusión en el régimen aduanero ante las autoridades competentes, de manera tal que sólo aquellos que se encuentren en dicho régimen puedan realizar las labores de tráfico aduanero.

c. Violación al derecho fundamental de propiedad

Al respecto, señala que la norma impugnada coloca a los transportistas y agentes navieros en una situación de desprotección jurídica, en la que cada vez que se produzca un retraso en el tráfico de mercaderías de sus clientes, serán sancionados y obligados a cubrir un multa, confiscatoria de su patrimonio, y que restringe indebidamente la actividad comercial que llevan a cabo.

POSICION DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPUBLICA

El artículo 140 de la Ley General de Aduanas, impugnado en la presenta acción de inconstitucionalidad en su párrafo segundo, dispone textualmente:

"ARTICULO 140.- Declaración del tránsito y régimen aduanero

Si no se ha solicitado un régimen aduanero procedente, el transportista o agente aduanero deberá presentar una declaración para solicitar el tránsito aduanero y su régimen aduanero inmediato, con los requisitos que establezcan los reglamentos a esta ley. Aceptada la declaración la aduana señalará el plazo y la ruta para la realización del tránsito y transmitirá la información correspondiente a la aduana competente.

De no iniciarse el tránsito autorizado dentro de ocho días hábiles a partir del arribo de las mercancías, se impondrá una multa de cien pesos centroamericanos por cada día natural que transcurra, hasta cumplir el plazo indicado en el artículo 56 inciso a), salvo caso fortuito, fuerza mayor o causa imputable a la Administración. El transportista o el agente aduanero comunicará a las aduanas competentes la salida y llegada de la unidad de transporte y sus cargas al lugar designado."

De previo a realizar el análisis de constitucionalidad de la norma supra transcrita, hay que hacer referencia a la relación que se establece entre el Estado y los transportistas aduaneros, con el objeto de ubicar dentro del contexto de la Ley General de Aduanas el artículo 140 impugnado.

a. Sobre los transportistas aduaneros

El artículo 40 de la Ley General de Aduanas, establece que los "Los transportistas aduaneros personas físicas o jurídicas, son auxiliares de la función pública aduanera; autorizados por la Dirección General de Aduanas. Se encargan de las operaciones y los trámites aduaneros relacionados con la presentación del vehículo, la unidad de transporte y sus cargas ante el Servicio Nacional de Aduanas, a fin de gestionar en la aduana el ingreso, el arribo, el tránsito, la permanencia o la salida de mercancías."

Del citado numeral es importante rescatar el hecho de que los transportistas aduaneros son auxiliares de la función pública aduanera, porque ello los coloca en una relación de intensidad especial con la Administración, que debe tomarse en cuenta en el momento de analizar la normativa que les es aplicable.

Como se desprende de la sola lectura de ese numeral, el transportista aduanero es mucho más que un simple transportista de mercaderías; con esta Ley se le está invistiendo de la calidad de auxiliar de la función pública aduanera, concediéndole facultades que anteriormente no tenía. Como auxiliar de esa función pública aduanera puede efectuar operaciones aduaneras, en nombre propio o en representación de terceros, ante el Servicio Nacional de Aduanas (art. 28 de la misma Ley citada).

Doctrinariamente, sobre los auxiliares del servicio aduanero, se ha señalado:

"Con respecto a la calificación de "agentes auxiliares del servicio aduanero", se trata de una innovación del Código Aduanero que tiene en cuenta – como se indica en la Exposición de Motivos – que este profesional colabora a la regular y correcta percepción de los tributos aduaneros y que la actividad del servicio aduanero se ve facilitada por su intervención." (Ricardo Xavier Basaldua, Derecho Aduanero, Editorial Abeledo-Perrot, Buenos Aires, pág. 459)

Esta especial naturaleza ya ha analizada por la Sala Constitucional cuando determinó la constitucionalidad del inciso e) del artículo 241 de la Ley General de Aduanas. Al respecto se señaló:

"III.- Sobre el fondo. El artículo 241 inciso e) de la Ley General de Aduanas, que está siendo cuestionado en esta sede, establece lo siguiente: (…)

Ahora bien, este artículo no puede ser observado en solitario. Por el contrario, para comprender sus alcances y contenido, se hace indispensable hacer referencia a otras normas de la Ley General de Aduanas que son aplicables en esta materia. En ese sentido, es preciso iniciar cualquier análisis con la delimitación de la naturaleza propia que la legislación le ha dado a los agentes aduaneros puesto que la actividad que realizan, trasciende del simple ejercicio del comercio, dado que laboran al amparo del régimen establecido en la Ley General de Aduanas y lo hacen dentro de un régimen especial de derechos y obligaciones que los define como "auxiliares de la función pública aduanera". En ese sentido, el artículo 33 de la Ley General de Aduanas establece que el agente aduanero es el profesional auxiliar de la función pública aduanera, autorizado por el Ministerio de Hacienda para actuar, en su carácter de persona natural, con las condiciones y requisitos establecidos en el Código Aduanero Uniforme Centroamericano y esa ley, en la prestación habitual de servicios a terceros en los trámites, regímenes y las operaciones aduaneras. En relación con lo anterior, el artículo 94 del Código Aduanero Uniforme Centroamericano establece que el agente de aduanas es un auxiliar de la función pública aduanera autorizado para actuar en su carácter de persona natural por el Ministerio de Hacienda o Finanzas, con las condiciones y requisitos establecidos en este Código y su Reglamento para prestar servicio a terceros, habitualmente, en toda clase de trámites, regímenes y operaciones aduaneras. Debe indicarse que dentro de esta categoría de "auxiliar de la función pública aduanera", se puede ubicar a las agencias aduanales como personas jurídicas quienes, como tales, deben cumplir con las mismas obligaciones y responsabilidades establecidas para el auxiliar de la función pública aduanera y con el régimen jurídico impuesto por esa normativa para el agente aduanero persona física. Partiendo de lo anterior se tiene que, por la importancia de la labor que realizan esos auxiliares como coadyuvantes de los órganos de la Administración Pública en la gestión pública aduanera, el Estado ha debido regular el ámbito de sus competencias y para ello se ha hecho indispensable someterlos al cumplimiento de una serie de obligaciones y requisitos cuyo control y fiscalización descansa en la autoridad aduanera, siendo la Dirección General de Aduanas el órgano superior jerárquico nacional en materia aduanera.

IV.- Sobre las obligaciones de los auxiliares de la función pública aduanera: El artículo 29 de la Ley General de Aduanas establece que para poder operar como auxiliares de la función pública aduanera, las personas deberán tener capacidad legal para actuar, estar anotadas en el registro de auxiliares que establezca la autoridad aduanera, cumplir con los requisitos establecidos en esa ley, en los reglamentos y los que se disponga en la resolución administrativa que los autorice como auxiliares. También se indica en esa norma que el auxiliar que luego de haber sido autorizado deje de cumplir con algún requisito general o específico, no podrá operar como tal hasta que demuestre haber subsanado el incumplimiento. Por su parte, el artículo 30 de ese mismo cuerpo normativo establece las obligaciones básicas a las cuales se encuentran sujetos los auxiliares de la función pública aduanera: (…)

En el artículo 95 del Código Aduanero Uniforme Centroamericano, también se establecen deberes generales a los cuales están sujetos los agentes de aduanas: (…)

V.- Sobre la potestad de control y fiscalización de la Administración: Frente al conjunto de obligaciones y deberes a los cuales se encuentran sujetos los auxiliares de la función pública aduanera, se encuentran las potestades de control y fiscalización que le han sido otorgadas a la Administración y que le permiten corroborar el adecuado ejercicio de sus labores por parte de tales auxiliares. En ese sentido, la Ley General de Aduanas en los artículos 22, 23 y 24, establece las atribuciones aduaneras, las cuales hacen referencia directa a las potestades de fiscalización y control de la Administración Aduanera respecto de las actividades propias del ámbito de su competencia. Disponen esos numerales: (…)

Del anterior numeral 24 y en relación con el tema objeto de análisis, es oportuno resaltar lo indicado en el inciso j) según el cual, una de las atribuciones con que cuenta la autoridad aduanera es el verificar que los auxiliares de la función pública aduanera cumplan con sus requisitos, deberes y obligaciones.

VI.- Sobre las sanciones en caso de incumplimiento a las obligaciones de los auxiliares de la función pública aduanera: De lo expuesto en la normativa citada se deduce claramente que el cumplimiento de las obligaciones de los auxiliares de la función pública aduanera ha sido protegido en la Ley General de Aduanas por un régimen sancionatorio aplicable a tales auxiliares cuando contravienen las obligaciones derivadas de sus actividades. Al respecto, los artículos 230 a 234 de la Ley General de Aduanas establecen las generalidades relativas a las infracciones administrativas y tributarias aduaneras. En tales numerales se establece que constituye infracción administrativa o tributaria aduanera, toda acción u omisión que contravenga o vulnere las disposiciones del régimen jurídico aduanero sin que se califique como delito y son sancionables en vía administrativa por la autoridad aduanera, previa realización de un procedimiento administrativo en el cual se garantizará el derecho de defensa. Tales infracciones pueden ser penalizadas con la suspensión del auxiliar de la función pública aduanera o bien, con una multa y la determinación de las mismas dependerá de la gravedad de la falta cometida.

VII.- Sobre el artículo 241 inciso e) de la Ley General de Aduanas: La norma impugnada establece que será suspendido por un año del ejercicio de su actividad aduanera, el auxiliar de la función pública aduanera que estando obligado como lo establece la ley, no mantenga o no envíe los registros e informes sobre su gestión o sobre las mercancías importadas, exportadas, reimportadas, reexportadas, recibidas, depositadas, retiradas u objeto de otras operaciones a las autoridades. Del artículo 30 de la Ley General de Aduanas citado supra, se observa claramente la obligación que tienen los auxiliares de la función pública aduanera de llevar registros de sus actuaciones y operaciones ante el Servicio Nacional de Aduanas en la forma en que se exija por parte de la Dirección General de Aduanas; registros que deberán estar a disposición de las autoridades aduaneras competentes cuando éstas lo soliciten. Sin embargo, esta norma no es la única que impone este deber a los auxiliares de la función pública aduanera pues el artículo 95 del Código Aduanero Uniforme Centroamericano establece la obligación para estos auxiliares de llevar, además de los registros de contabilidad que correspondan, registros de todas las operaciones, trámites y regímenes aduaneros en que intervengan. Por su parte, también el Reglamento a la Ley General de Aduanas establece de manera general, que estos auxiliares de la función pública aduanera tienen la obligación de cumplir con los deberes que, en el ejercicio de sus labores, hayan sido impuestos por la ley. A partir de lo anterior, observa la Sala que nuestro sistema normativo ha establecido de manera coherente la posibilidad para los agentes aduaneros de ser auxiliares de la función pública aduanera, pero tal atribución no es de manera alguna irrestricta sino que, precisamente por la naturaleza de la función que se les ha encomendado a estos agentes, se hace indispensable no solo el cumplimiento a cabalidad de las obligaciones que se les ha impuesto sino también, la existencia de mecanismos de fiscalización y control que permitan a la Administración velar por el correcto y efectivo ejercicio de la gestión pública aduanera. De la normativa citada supra resulta evidente que todo auxiliar de la función pública aduanera, ha de tener pleno conocimiento de sus atribuciones, deberes y obligaciones desde el momento mismo en que es autorizado para desempeñarse como tal y por ende, además de conocer perfectamente sus derechos, también tiene la posibilidad de tener conocimiento de todas sus obligaciones así como de las correspondientes sanciones que acarrea el incumplimiento de aquellas ya que, en todo caso, la responsabilidad recae directamente sobre ese auxiliar.

VIII.- Sobre los motivos de inconstitucionalidad alegados: Como se ha venido señalando supra, la Administración en estricto apego al Principio de Legalidad, cuenta con una serie de potestades que el propio Ordenamiento Jurídico le otorga a través de diferentes mecanismos, para velar por el adecuado cumplimiento de los deberes y obligaciones de los auxiliares de la función pública aduanera y en este caso, de los agentes de aduana persona física o jurídica. En ese sentido, el legislador muy claramente contempló la obligación para los auxiliares de la función pública aduanera de mantener y enviar los registros e informes sobre su gestión o sobre las mercancías importadas, exportadas, reimportadas, reexportadas, recibidas, depositadas, retiradas u objeto de otras operaciones a las autoridades aduaneras correspondientes o lo efectúe por medios o formatos no autorizados. Tal obligación es de carácter esencial para una persona física o jurídica que haya sido autorizada para realizar labores de auxiliar de la función pública aduanera y ello es así precisamente por cuanto no se trata del ejercicio de cualquier actividad comercial o empresarial sino que se refiere a una labor de coadyuvancia con los órganos de la Administración Pública en la gestión pública aduanera y que se les ha delegado por parte del Estado en razón del cumplimiento de una serie de requisitos previos que así lo permiten. Ahora bien, como se ha indicado, por la especial naturaleza de las funciones que el Ordenamiento Jurídico les ha encomendado a tales auxiliares, y específicamente en lo que se refiere a lo dispuesto por la norma impugnada, se hizo indispensable establecer sanciones cuando el agente auxiliar incumple con su obligación y por tal razón, la norma impone una sanción de un año de suspensión del ejercicio de su actividad aduanera ante la autoridad aduanera al auxiliar de la función pública aduanera que omita el cumplimiento de la obligación ahí establecida.

IX.- En este orden de ideas, ha sido el propio legislador el que ha tipificado la obligación así como también el que la ha calificado como una falta merecedora de la sanción de suspensión; aspecto que, atendiendo a la naturaleza de la función encomendada a tales auxiliares, no resulta en criterio de la Sala, desproporcionado ni irracional y su establecimiento se encuentra dentro del ejercicio del poder de legislar que le asiste a la Asamblea Legislativa, no pudiendo esta Sala entrar a calificar los motivos por los cuales el propio legislador ya definió qué tipo de falta constituía y que sanción le merecía pues debe recordarse que esta Sala, como Tribunal de Constitucionalidad, no tiene competencia para pronunciarse sobre la conveniencia u oportunidad de la medidas adoptadas en la norma impugnada sino solo sobre su conformidad o no con el ordenamiento constitucional. Desde esta perspectiva, tampoco podría considerarse que la norma cuestionada sea lesiva del principio de tipicidad pues contrario al criterio del accionante, la labor de auxiliar de la función pública aduanera, ha sido claramente delimitada por el Ordenamiento Jurídico como una actividad que no se trata simplemente del ejercicio privado de una función pública, sino que, por el contrario, se refiere a una labor de gran relevancia para el país y por ende, debe ejercerse dentro de las potestades y limitaciones que el ordenamiento jurídico dispone y que son de conocimiento pleno de los sujetos involucrados en la materia como auxiliares, quienes además tienen conocimiento de que le corresponde al Estado, a través de los mecanismos que considere adecuados y precisamente en razón de su potestad de control, velar por el adecuado cumplimiento de los deberes y obligaciones de esos auxiliares autorizados para laborar como tales. Por tal razón, el incumplimiento sancionado por la norma cuestionada, no se trata de una simple omisión atribuible al auxiliar sino que, por el contrario, constituye una violación a un deber legal, razón por la cual, cuando se da, ello deriva en responsabilidad disciplinaria para el auxiliar de la función pública aduanera que ha sido autor de la omisión. La razón para ello es que la Administración les ha asignado en el nuevo sistema aduanero establecido, la realización de una serie de actos que de otra forma requerirían mecanismos de ejecución más onerosos para el Estado y que ahora se libran a la responsabilidad del auxiliar, sin que ello obste, en modo alguno, para que el Estado ejerza siempre su potestad de fiscalización y control, con lo cual, la sanción impuesta por el artículo 241 inciso e) de la Ley General de Aduanas contra la que se reclama, es el resultado del adecuado ejercicio de las posibilidades legislativas para imponer reglas en el ejercicio de una actividad, pues resulta claro que se ha procurado respetar el balance entre la posibilidad de ejercicio de tal actividad y el interés público inmerso en ella. A lo anterior se agrega que la propia ley es respetuosa de los principios constitucionales del debido proceso y derecho de defensa por cuanto no se establece la imposición de la sanción de manera automática, sino que la misma puede ser determinada hasta después de que se haya verificado el procedimiento administrativo correspondiente en el que las partes pueden ejercer sus derechos.

X.- Con fundamento en lo dicho, considera la Sala que no lleva razón el accionante al indicar que la sanción fija establecida en la norma que ahora impugna, sea violatoria de los principios de tipicidad, razonabilidad y no confiscatoriedad, establecidos en los artículos 33 y 39 de la Constitución Política. Según se alega, la norma transgrede la proporción necesaria que debe existir entre el fin y la medida adoptada para conseguirlo. Al respecto, debe tomarse en cuenta que si bien, la razonabilidad de una norma jurídica significa la verificación de la proporción entre el fin querido y la medida adoptada para lograrlo, también es lo cierto que no basta la relación entre el fin y el medio, sino en la proporcionalidad del medio con respecto al fin, sobre todo en un país democrático como Costa Rica, en donde el fin no justifica los medios, sino que los medios se constituyen un fin en sí mismo, para garantía de los ciudadanos. Desde esta perspectiva, al tomarse en cuenta que para poder fiscalizar y verificar el adecuado funcionamiento de los agentes auxiliares de la función pública aduanera, la Administración necesita de una serie de informes y documentos, resulta razonable que se exija el cumplimiento del deber formal al que se refiere la norma cuestionada que es precisamente el mantener y enviar los registros e informes sobre su gestión o sobre lo efectuado con las mercancías o que lo haga por los medios y formatos no autorizados. El cumplimiento de esta obligación establecida por la ley, es una de las formas materiales en que se puede determinar el fiel cumplimiento de las labores que les han sido encomendadas a esos auxiliares de la función pública aduanera, siendo no solo razonable, sino indispensable, para el cumplimiento de los deberes de verificación y fiscalización que tiene la Administración en esta materia. Conforme a lo expuesto, resulta no solo proporcional y razonable, sino también indispensable para la Administración Aduanera el exigir el cumplimiento de tal obligación. Aparte de lo anterior, contrario al criterio del accionante en el sentido de la norma impugnada no establece criterios para la graduación de la sanción ahí prevista, la Sala considera que se trata de una decisión legislativa válida por cuanto no es una sanción genérica para todo incumplimiento sino que, por el contrario, la propia norma cuestionada establece diferentes motivos por los cuales un auxiliar de la función pública aduanera puede ser suspendido por un año de su actividad, pero también por cuanto la misma Ley General de Aduanas, en sus artículos 235 a 240, establece otro tipo de sanciones para diferentes conductas. Así, específicamente en cuanto a la norma discutida, debe decirse que en criterio de la Sala, a partir de la misma se desprenden claramente cuales serán las conductas que pueden ser objeto de sanción con lo cual, no existe violación a la idoneidad, proporcionalidad y razonabilidad, ni mucho menos al principio de tipicidad. Finalmente, debe decirse que la norma cuestionada no es lesiva del principio de no confiscatoriedad como lo alega el accionante por cuanto éste principio está referido a la materia tributaria y en el caso concreto, la norma cuestionada no está creando en modo alguno, ningún tributo respecto del cual se pudieren ver afectados los auxiliares de la función pública aduanera.

XI.- Conclusión. En razón de lo dicho, el artículo 241 inciso e) de la Ley General de Aduanas, no es inconstitucional por cuanto no resulta lesivo de los principios de tipicidad, razonabilidad y no confiscatoriedad tutelados por la Constitución Política." (Resolución 2002-00843 de 30 de enero del 2002)

Consideramos que la anterior sentencia de la Sala Constitucional es clara en el tema de interés. La relación entre la Administración y los agentes y transportistas aduaneros tiene características especiales que hacen que su valoración sea distinta a otro tipo de relaciones. De hecho constituye la categoría de relaciones de sujeción especial prevista en el artículo 14 de la Ley General de la Administración Pública, lo que influye en el momento de la interpretación de las normas relacionadas con ésta.

Es importante rescatar, de lo expuesto por la Sala Constitucional, la afirmación de que todo auxiliar de la función pública aduanera, debe tener pleno conocimiento de sus atribuciones, deberes y obligaciones desde el momento mismo en que es autorizado a desempeñarse como tal, y por ende, conocer sus derechos y obligaciones, así como las sanciones y responsabilidades que acarrea el incumplimiento de éstas.

En el caso concreto, el transportista aduanero, en su condición de auxiliar de la función pública, conoce de antemano, por disposición legal, de su obligación de solicitar el régimen aduanero o el tránsito aduanero de la mercadería que ha ingresado a aduana. Además, también está enterado previamente, que si el tránsito no se realiza dentro de los ocho días hábiles siguientes al arribo de la mercadería, se impondrá una multa de cien pesos centroamericanos por cada día natural que transcurra, hasta un plazo máximo de quince días.

Por lo tanto, tiene conocimiento previo de la obligación y de la sanción.

De otra parte, hay que analizar el fin de la norma. La accionante indica que el artículo 140 lo que prescribe es un sistema para garantizar la optimización del espacio y la agilidad y movimiento de las mercancías que ingresan a las aduanas nacionales, pues el tráfico es retrasado cuando éstas permanecen en los patios aduaneros por largo tiempo sin ser retiradas o al ser dejadas en estado de abandono. A partir de lo anterior concluye que son razones de espacio en las aduanas las que aparentemente motivan la promulgación de esta norma.

Consideramos que el criterio anterior de la accionante es atendible, pero olvida cuál es el fin último de la norma. En nuestro criterio, el fin de la norma es buscar la continuidad y eficiencia del servicio aduanal.

Entonces, si de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Constitucional, los principios generales del derecho público contenidos en los primeros numerales de la Ley General de la Administración Pública pueden considerarse principios constitucionales, es relevante tomar en cuenta el contenido del artículo 4º de la citada Ley, en el que se dispone lo siguiente:

"La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios."

Si partimos de que la relación entre el transportista aduanero y la Administración es de especial sujeción en los términos del 14 de la Ley de cita, y lo unimos al hecho de que la norma procura hacer efectivos los principios de continuidad y eficiencia de la Administración, debemos llegar a la conclusión de que la norma es razonable y está constitucionalmente fundamentada.

Amén de lo anterior, debe tomarse en cuenta, además, que la norma cuestionada en su segundo párrafo, se encuentra incluida dentro del capítulo referido a regímenes temporales, que es un tipo de régimen aduanero.

El artículo 110 de la Ley General de Aduana contiene la clasificación de los distintos regímenes aduaneros, siendo uno de ellos el temporal; y es precisamente, en la regulación de ese régimen que se encuentra contenido el artículo impugnado.

Por lo tanto, la mercadería que ingresa bajo ese sistema está en tránsito, y en principio, lo que se procura es trasladarla nuevamente. De ahí que la norma en el segundo párrafo inicia, precisamente, con la frase "de no iniciarse el tránsito autorizado" y luego prevé la sanción.

Aquí es importante tomar en cuenta los plazos, para determinar la razonabilidad de la norma. Veamos:

A partir del ingreso de la mercadería a la aduana se cuenta con ocho días hábiles para solicitar el régimen aduanero y/ o el tránsito de la mercadería (artículo 140).

La mercadería cae en abandono si no se solicita una destinación dentro de un plazo de quince días hábiles desde el arribo de las mercancía a puerto aduanero (artículo 140 en relación con el 56 inciso a).

Después de esos ocho días hábiles, y hasta que se movilice o antes de que la mercadería pueda ser declarada en abandono, se impone un multa de cien pesos centroamericanos por cada día que la mercadería permanezca en aduana (artículo 140 párrafo segundo).

Ello significa que, en el peor de los casos, la multa a pagar se establecerá luego de, a lo sumo, de diez días naturales, que correspondería a un monto de mil pesos centroamericanos, que equivalen a mil dólares.

Además, el mismo numeral prevé las situaciones en que no se impondría el pago de ésta, sea, caso fortuito, fuerza mayor o causa imputable a la Administración.

Por lo tanto, el transportista aduanero sabe de antemano la posibilidad de imposición de la multa, y además, el monto máximo de ésta, por lo que bien podría tomar en cuenta este aspecto cuando negocia el contrato con su cliente. Por lo tanto, está claramente delimitada su responsabilidad y la acepta desde el momento en que solicita su licencia de transportista aduanero.

A partir de lo expuesto, se considera que la norma es razonable en el tanto está inserta dentro de una relación de especial sujeción entre el agente o transportista aduanero y la Administración, y tiende a la consecución de un fin de interés público (la continuidad y eficiencia del servicio aduanero); y sus parámetros de aplicación están claramente delimitados, previéndose, además, excepciones a la aplicación de la sanción. Además, el monto de la sanción es razonable, sin implicar confiscatoriedad, según se analizará posteriormente. Por lo tanto, la obligación, su consecuencia y su quantum, están claramente delimitados en la norma cuestionada. Tomando en cuenta todos esos elementos, es que se considera que ésta es constitucional.

Una vez expuesto nuestro criterio sobre el punto, nos pasaremos a referir a las violaciones constitucionales señaladas por la sociedad accionante.

b. En cuanto a la violación al debido proceso legal

Sobre este aspecto se señala en la acción que al imponerse la multa al transportista o agente naviero, se está imponiendo una sanción sin posibilidad de discutir sobre a quién le recae la responsabilidad o la culpa, esto es, si es del transportista o del importador, por lo que se niegan las reglas del debido proceso legal, que exigen la demostración previa de una conducta o comportamiento irregular, como condición justa y necesaria para la imposición de la sanción.

Se parte entonces, de que en las sanciones administrativas debe haber una demostración de culpabilidad, asimilando éste concepto al penal.

Si bien se reconoce que la Sala Constitucional, con buen criterio en la mayoría de los casos, ha trasladado principios del derecho penal al derecho administrativo sancionatorio, lo cierto es que reconoce también que existen diferencias propias en cada régimen. En este sentido ha manifestado que "…el conjunto de principios constitucionales que existen en materia de debido proceso cubre, con las diferencias propias de cada régimen, todos los ámbitos de la actividad sancionatoria, sea penal, civil, administrativa y disciplinaria, de modo que sus alcances no pueden ser vaciados de contenido para ninguno de ellos." (Resolución N° 2000-8193 de 13 de setiembre del 2000)

Entonces, es importante determinar, para efectos del presente informe, algunas de las diferencias entre el régimen sancionador penal y el administrativo.

"a) En las penas administrativas, el reproche de culpabilidad no es ético–social por el ataque o la lesión a un bien jurídico o derecho subjetivo de los individuos o del Estado, sino casi meramente legal por la desobediencia o falta de cooperación con la actividad administrativa en la consecución de los intereses socioeconómicos de la administración.

La misma idea de reproche se ha considerado ajena al derecho sancionatorio de la Administración. Ante la comisión de un hecho tipificado en un mandato (orden o prohibición), la Administración no está habilitada para dirigir censura alguna de carácter moral o ético al infractor, pues la finalidad en sí, del derecho sancionatorio administrativo, no es la prevención cuanto la protección de los bienes de los asociados. Se protege con la sanción y si esta previene, será mejor;

b) La sanción administrativa no constituye un antecedente que pueda servir para agravar la pena, ni siquiera mala conducta en el sentido de que se le da en campo jurídico-penal;

c) Las sanciones administrativas son propias de los entes gubernamentales. Las penales de los jueces y tribunales;

d) La pena administrativa no puede incluir la pérdida de la libertad. Las sanciones penales de los jueces y tribunales que tienen la facultad para decretar privaciones de la libertad individual;

e) Las sanciones administrativas implican un desconocimiento a una prohibición. La vulneración a un mandato es desobediencia a la norma, a la orden. Las penales constituyen comisión del hecho previsto en la disposición legal, pero no como prohibición, sino como una norma propiamente dicha que prevé un hecho.

Esto quiere decir que las sanciones penales se imponen por infringir lo que se da en llamar conminaciones descriptivas que afectan el estatus eticojurídico de un grupo social. Se trata de una norma advertiva. En tanto que las sanciones administrativas se aplican cuando se transgrede la regla legal objetivamente considerada que impone una obligación o un deber, con respecto a un organismo administrativo determinado. Es una regla objetivamente legal;

f) Las sanciones penales tienen un marcado acento retributivo. ‘son pago o compensación del delito ya cometido, son una forma de responsabilidad para remediar una conducta dañosa’. La Administración nada tiene que ver con la responsabilidad. En éstas no se busca la reparación de ningún mal ‘sino el orden o la tranquilidad o, lo que es lo mismo, la disciplina y la cooperación pacífica de los componentes de un agregado de individuos (…)

g) Las sanciones penales se imponen cuando agreden a los individuos. Las penas administrativas cuando golpean los intereses generales del Estado, que son los intereses de la comunidad, y

h) Las sanciones penales se dirigen, a más de la privación de la libertad, a la reiserción del delincuente a la vida social. Las de carácter administrativo no cumplen esa finalidad ni se dirigen a ese objetivo, pues no pueden hacer increpaciones de índole ético que induzca a reconducir la conducta del infractor." (Jaime Ossa Arbeláez, Derecho Administrativo Sancionador, Legis Editores S.A., 1º edición, Colombia, 2000, páginas 557 y 558)

Interesa rescatar, para efectos del presente estudio, la primera de las características señaladas por el autor. En la pena administrativa, el reproche de culpabilidad no es ético–social, sino casi meramente legal, por la desobediencia o falta de cooperación con la actividad administrativa en la consecución de los intereses socioeconómicos de la administración.

En el caso concreto, se establece una responsabilidad objetiva – lo que es posible en materia sancionatoria administrativa – del agente y transportista aduanero, en su calidad de auxiliar de la función aduanera, para aquellos supuestos en que la mercadería ingresada bajo el régimen temporal, no se movilice después de transcurridos ocho días. La culpabilidad estaría determinada por la desobediencia a la norma, que en este caso procura alcanzar la continuidad y eficiencia del servicio aduanero.

No se comparte, por lo tanto, el argumento expuesto por la sociedad accionante, de que se está imponiendo una multa sin que medie responsabilidad o culpa de la persona. La culpa es la infracción a la norma y la responsabilidad está determinada con ese deber de colaboración con la Administración, en razón de su naturaleza de auxiliar de la función aduanera.

Además, se viene ya señalando, que el contenido de la norma es razonable porque delimita claramente el monto y el tiempo máximo de la multa a imponer.

Por lo tanto, se considera que el párrafo segundo del artículo 140 de la Ley General de Aduanas no contraviene el debido proceso legal en los términos planteados por la accionante.

c.- En cuanto a la violación a la libertad de comercio

Resulta innecesario profundizar el tema de que la libertad de comercio no es una libertad irrestricta, sino que se encuentra sujeta a una serie de limitaciones, lo cual se reconoce en el escrito de interposición de esta acción de inconstitucionalidad.

El punto que se plantea es que la sanción en estudio implica una limitación y restricción inconstitucional a dicha libertad, por irracional e ilógica, que la hace nugatoria.

Consideramos que el argumento así expuesto no tiene cabida en este caso, en razón de la naturaleza de la relación existente entre el agente o transportista y la Administración, según ya se explicó al inicio.

Si un sujeto quiere tener la condición de auxiliar aduanero, debe asumir tanto los derechos que la categoría le ofrece, como las obligaciones que le impone.

Así, en realidad la imposición de la multa no es un restricción a la libertad de comercio, sino que, ante un incumplimiento de trasladar las mercaderías ingresadas en tránsito, se le impone una multa. Y es que aquí hay que recordar, que los importadores no pueden realizar directamente los trámites aduaneros, sino que, necesariamente, deben recurrir a los auxiliares de aduana para realizarlos, y por lo tanto, éstos deben asumir una serie de obligaciones, incluida la que aquí se discute.

En todo caso, y aún cuando se considere que se está frente a una limitación a la libertad del comercio, según ya se ha explicado, ésta devendría en razonable y amparada a principios constitucionales.

d.- Violación al derecho fundamental de propiedad

Consideran que se vulnera este derecho porque cada vez que se produzca un retraso en el tráfico de mercaderías de sus clientes, serán sancionados y obligados a cubrir una multa confiscatoria de su patrimonio.

En cuanto a la confiscatoriedad de la multa debe tenerse en cuenta lo siguiente: ya se determinó que el plazo máximo en que se puede imponer la multa es aproximadamente de un máximo de días. Cada día, la multa se fija en cien pesos centroamericanos.

Con el objeto de tener claridad sobre si la multa es confiscatoria o no, es importante tener la referencia de la equivalencia de los pesos centroamericanos.

Mediante Ley Nº 6986 de 3 de mayo de 1985, se aprueba el Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano. En lo que interesa, el artículo 20 dispone:

"Artículo 20.- Unidad monetaria y conversión de monedas

Para los fines de la unidad y uniformidad arancelaria se tendrá como unidad de cuenta el "Peso Centroamericano", con el valor que el Consejo Monetario decida fijarle.

La conversión de monedas extranjeras a pesos centroamericanos se hará con base en el tipo de cambio resultante de la cotización internacional de la moneda extranjera con respecto al valor oficial del peso centroamericano que se define en el párrafo anterior, en la fecha de aceptación de la póliza. Dicha cotización será proporcionada por el Banco Central del Estado Contratante interesado.

La conversión de pesos centroamericanos a las monedas de los Estados Contratantes se hará aplicando el valor que corresponda de acuerdo con las disposiciones nacionales vigentes, a la fecha de aceptación de la póliza."

En uso de la facultad concedida en la Ley, el Consejo Monetario aprueba el Acuerdo Monetario Centroamericano mediante Resolución No. CMCA-RE-3/217/99 del 22 de enero de 1999, reformada mediante resolución CMCA-RE-2/222/00 del 12 de mayo del 2000, que contiene el artículo 43, que literalmente indica:

"Artículo 43.- Se establece el Peso Centroamericano como unidad de cuenta regional, cuyo valor equivale a un dólar de los Estados Unidos de América.

El Consejo, por consenso de sus miembros, podrá modificar la unidad de cuenta regional, su uso, denominación, valor y relación con cualquier divisa, combinación de monedas o unidad de cuenta internacional."

Consecuentemente, el monto máximo de multa que se podrá imponer es de mil dólares.

Se considera, por lo tanto, que la citada suma máxima a pagar no es confiscatoria, sino que es un monto razonable, y en ese sentido no violente el derecho de propiedad.

Además, si el monto referido es confiscatorio o no, tendría que ser probado por la parte que lo alega, aportando la documentación legalizada en que consten sus ingresos y la incidencia de la multa en su patrimonio; aspecto que podría ser una cuestión ajena a la competencia de esa Honorable Sala.

Por las razones expuestas, se arriba a la conclusión de que los alegatos de inconstitucionalidad planteados en relación al párrafo segundo del artículo 140 de la Ley General de Aduanas, resultan improcedentes.

Conclusión

Por las razones expuestas, se considera que el párrafo segundo del artículo 140 de la Ley General de Aduanas, no violenta los artículos 28, 39, 45 y 46 de la Carta Magna.

San José, 14 de junio del 2002.

Procurador General Adjunto