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SCIJ - Asuntos Expediente 05-016376-0007-CO
Expediente:   05-016376-0007-CO
Fecha de entrada:   19/12/2005
Clase de asunto:   Acción de inconstitucionalidad
Accionante:   Roberto Soto Vega
 
Procuradores informantes
  • Julio Jurado Fernández
 
Datos del informe
  Fecha:  19/12/2005
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Texto del informe

SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA.


 


PROCESO: Acción de inconstitucionalidad.


ACCIONANTE: Roberto Soto Vega.


NORMAS IMPUGNADA S: Artículos 19, b) y 34 de la ley forestal.


NÚMERO DE EXPEDIENTE: 05-016376-0007-CO.


INFORMANTE: Julio Jurado Fernández


 


Yo, ANA LORENA BRENES ESQUIVEL, mayor, casada, abogada, vecina de Curridabat, con cédula de identidad número 4-127-782, Procuradora General de la República, según acuerdo único, artículo tercero, tomado por el Consejo de Gobierno, en sesión ordinaria número 93 del 23 de marzo del 2004, publicado en La Gaceta número 82 del 28 de abril del mismo año y ratificado según acuerdo de la Asamblea Legislativa número 6189-04-05, sesión ordinaria del 21 de julio del 2004, publicado en La Gaceta número 158 del 13 de agosto del mismo año, contesto en tiempo la audiencia otorgada a la Procuraduría General de la República por auto de quince horas treinta y nueve minutos del treinta de enero del año en curso, respecto de la acción de inconstitucionalidad promovida por Roberto Soto Vega, para que se declare la inconstitucionalidad de los artículo 19, inciso b) y 34 de la ley forestal número 7575 de 13 de febrero de 1996, por considerarlos contrarios a los artículos 50 y 89 de la Constitución Política.


Normativa impugnada.


El accionante impugna los artículos 19, inciso b) y 34 de la ley forestal número 7575 de 13 de febrero de 1996, y sus reformas (LF), los cuales disponen:


“ARTICULO 19.- Actividades autorizadas


En terrenos cubiertos de bosque, no se permitirá cambiar el uso del suelo, ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podrá otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines:


a) Construir casas de habitación, oficinas, establos, corrales, viveros, caminos, puentes e instalaciones destinadas a la recreación, el ecoturismo y otras mejoras análogas en terrenos y fincas de dominio privado donde se localicen los bosques.


b) Llevar a cabo proyectos de infraestructura, estatales o privados, de conveniencia nacional.


c) Cortar los árboles por razones de seguridad humana o de interés científico.


d) Prevenir incendios forestales, desastres naturales u otras causas análogas o sus consecuencias.


En estos casos, la corta del bosque será limitada, proporcional y razonable para los fines antes expuestos. Previamente, deberá llenarse un cuestionario de preselección ante la Administración Forestal del Estado para determinar la posibilidad de exigir una evaluación del impacto ambiental, según lo establezca el reglamento de esta ley. ”


“ARTICULO 34.- Prohibición para talar en áreas protegidas Se prohíbe la corta o eliminación de árboles en las áreas de protección descritas en el artículo anterior, excepto en proyectos declarados por el Poder


Ejecutivo como de conveniencia nacional.


Los alineamientos que deban tramitarse en relación con estas áreas, serán realizados por el Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo.”


La inconstitucionalidad alegada.


Alega el accionante que los artículos impugnados, por sus efectos, producen más daño al derecho a disfrutar de un ambiente sano y ecológicamente equilibrado que cualquier actividad privada. Esto, por cuanto se trata de bienes que no permiten margen de tolerancia. Además, señala que dichos efectos contrarían el principio precautorio o in dubio pro natura y el de irreductibilidad del bosque que establece el artículo 19 de la ley forestal con base en los artículos 50 y 89 constitucionales.


El objeto de la acción.


De conformidad con la inconstitucionalidad alegada, esta acción tiene por objeto determinar si las excepciones establecidas en los artículo 19.b y 34 de la LF, que permiten el cambio de uso del suelo en terrenos privados cubiertos de bosques y la tala de árboles en las zonas protectoras, cuando se trata de la realización de proyectos de conveniencia nacional, vulneran el derecho y los principios ambientales contenidos en los artículos 50 y 89 constitucionales.


Sobre la legitimación.


Esta Sala Constitucional, en reiterada jurisprudencia, ha señalado que el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado garantizado en el artículo 50 constitucional tutela un interés difuso y que, en razón de ello, no es necesario el asunto previo de resolver que exige el artículo 75 de la ley de la jurisdicción constitucional (LJC), en su párrafo primero, como requisito de legitimación activa.


En este proceso el accionante alega como vulnerado el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, por lo que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y lo establecido en el párrafo segundo del citado artículo 75 de la LJC, se encuentra activamente legitimado.


Sobre el fondo.


A) Los artículos 50 y 89 constitucionales y el principio de desarrollo sostenible.


Desde la Declaración de Estocolmo de 1972, pasando por el denominado “informe Brundtland” elaborado por la entonces presidenta de la Comisión de las Naciones Unidas en Ambiente y Desarrollo en 1987 y la Conferencia de Río sobre medio ambiente y desarrollo de 1992, el derecho ambiental, tanto internacional como el nacional de los distintos estados, ha incorporado como uno de sus principios fundamentales el principio de desarrollo sostenible.


En el preámbulo del informe Brundtland el concepto de desarrollo sostenible se definió como aquel tipo de desarrollo que satisface las necesidades y las aspiraciones de la generación presente sin comprometer las posibilidades de las futuras generaciones para satisfacer las suyas. El núcleo básico del concepto de desarrollo sostenible es la sustentabilidad del mismo, característica ésta referida a la posibilidad del uso continuado en el tiempo de los recursos naturales y de la naturaleza misma como fuente de desarrollo económico y social. El concepto, y el principio mismo, suponen un tipo de desarrollo compatible con la protección del ambiente y la conservación de la naturaleza, no la interrupción del desarrollo económico y social y del crecimiento económico, base de ese desarrollo.


En la Declaración de Estocolmo, la relación e implicaciones entre el desarrollo económico y social y la protección del ambiente se encuentra presente en los principios que proclama. La concepción básica de esta declaración consiste en que el desarrollo económico y social basado en la capacidad de transformación del medio que el conocimiento científico y técnico permiten, no son contradictorias con la protección ambiental.


Más aún, el desarrollo económico y social, combinado con políticas y medidas de protección ambiental y de conservación de la naturaleza y los ecosistemas, y el desarrollo científico y técnico, es concebido como condición indispensable para mejorar el entorno y restaurar, proteger y conservar el ambiente. De este modo, aunque no menciona expresamente el desarrollo sostenible, la concepción básica de esta noción ya está presente en la Declaración de Estocolmo. Como ejemplo de lo dicho, basta transcribir lo proclamado en los principios 1°, 4° y 8° de la Declaración, los cuales expresan:


“ Principio 1


El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio para las generaciones presentes y futuras. A este respecto, las políticas que promueven o perpetúan el apartheid, la segregación racial, la discriminación, la opresión colonial y otras formas de opresión y de dominación extranjera quedan condenadas y deben eliminarse.”


“Principio 4


El hombre tiene la responsabilidad especial de preservar y administrar juiciosamente el patrimonio de la flora y fauna silvestres y su hábitat, que se encuentran actualmente en grave peligro por una combinación de factores adversos. En consecuencia, al planificar el desarrollo económico debe atribuirse importancia a la conservación de la naturaleza, incluidas la flora y la fauna silvestres.”


“Principio 8


El desarrollo económico y social es indispensable para asegurar al hombre un ambiente de vida y trabajo favorable y crear en la Tierra las condiciones necesarias para mejorar la calidad de vida.”


En la Declaración de Río, la mención del desarrollo sostenible como principio es expresa. Esta declaración vincula el derecho al desarrollo económico social como un derecho de los pueblos con la obligación de los estados de proteger el ambiente y conservar la naturaleza. Los primeros cuatro principios de la Declaración expresan lo anterior.


“ PRINCIPIO 1


Los seres humanos constituyen el centro de las preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. Tienen derecho a una vida saludable y productiva en armonía con la naturaleza.


PRINCIPIO 2


De conformidad con la Carta de las Naciones Unidas y los principios del derecho internacional, los Estados tienen el derecho soberano de aprovechar sus propios recursos según sus propias políticas ambientales y de desarrollo, y la responsabilidad de velar por que las actividades realizadas dentro de su jurisdicción o bajo su control no causen daños al medio ambiente de otros Estados o de zonas que estén fuera de los límites de la jurisdicción nacional.


PRINCIPIO 3


El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.


PRINCIPIO 4


A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada.”


Aunque las declaraciones no son instrumentos jurídicos internacionales de carácter convencional y, por lo tanto, carecen de efectos jurídicos, esta Sala Constitucional ha incorporado en su jurisprudencia sus principios otorgando a estos, por lo menos, un efecto hermenéutico y complementario a lo dispuesto en nuestra constitución (ver sentencia 3705-93). En todo caso, la jurisprudencia constitucional ha señalado que el artículo 50 constitucional contiene el principio de desarrollo sostenible en los mismos términos en que lo conciben las declaraciones mencionadas. Así, en sentencia número 2219-99 de 24 de marzo de 1999, la Sala indicó:


“ V.- … El objetivo primordial del uso y protección del ambiente es obtener un desarrollo y evolución favorable al ser humano. La calidad ambiental es un parámetro fundamental de la calidad de vida; al igual que la salud, alimentación, trabajo, vivienda, educación, entre otros. El derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en el artículo 50 de la Constitución Política, garantiza el derecho del hombre a hacer uso del ambiente para su propio desarrollo, lo que implica el correlativo deber de proteger y preservar el medio, mediante el ejercicio racional y el disfrute útil del derecho mismo. El Estado también tiene la obligación de procurar una protección adecuada al ambiente; consecuentemente, debe tomar las medidas necesarias para evitar la contaminación y, en general, las alteraciones producidas por el hombre que constituyan una lesión al medio. Al respecto, el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos estipula: "Artículo 11.- Derecho a un medio ambiente sano.- Toda persona tiene derecho a vivir en un medio ambiente sano y a contar con servicios públicos básicos. Los Estados Partes promoverán la protección, preservación y mejoramiento del medio ambiente". En igual sentido, el principio primero de la Declaración de Estocolmo sobre el Medio Ambiente Humano establece : "El hombre tiene el derecho fundamental a la libertad, la igualdad y el disfrute de condiciones de vida adecuadas en un medio ambiente de calidad tal que le permita llevar una vida digna y gozar de bienestar, y tiene la solemne obligación de proteger y mejorar el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras".:”


Los artículos 19.b y 34 de la LF, son el desarrollo legislativo del principio de desarrollo sostenible contenido en el artículo 50 constitucional. El 19 consigna como regla la prohibición para cambiar el uso del suelo y establecer plantaciones forestales en terrenos privados cubiertos de bosques, pero señala cuatro excepciones a la regla en virtud de las cuales la Administración Forestal es competente para las otorgar las respectivas autorizaciones. Entre estas está la realización de proyectos de infraestructura, estatales o privados de conveniencia nacional.


Es claro que con esta disposición el legislador pretendió combinar el propósito de conservar el bosque con las necesidades del desarrollo económico y social que la realización de proyectos de infraestructura supone. Lo mismo habría de decirse de lo dispuesto en el numeral 34 de la LF, artículo que prohíbe la corta y eliminación de árboles en las áreas de protección, tal y como las define el artículo 33 ibídem, para luego establecer como excepción a dicha prohibición la corta o eliminación necesaria para realizar proyectos que el poder ejecutivo ha declarado como de conveniencia nacional. Es una norma que combina los propósitos conservacionistas del bosque y protectores del recurso hídrico con las necesidades de desarrollo que los proyectos, a que hace mención, pretenden satisfacer.


Esta vinculación entre utilización de recursos naturales y protección ambiental, amalgamada en el contexto del principio de desarrollo sostenible, ya ha sido abordada por la Sala Constitucional en su jurisprudencia, como hemos señalado; sin embargo, hay un precedente reciente que merece mencionarse. Es el caso relacionado con la impugnación del decreto ejecutivo número 26.187-MINAE que permite la instalación y mantenimiento de torres de telecomunicación en áreas silvestres protegidas. En relación con esta disposición, la Sala abordó el tema del equilibrio entre el desarrollo y el derecho al ambiente, señalando que:


“V.- Uso racional de los recursos. Un equilibrio entre el desarrollo del país y el derecho al ambiente. A partir del artículo 69 constitucional, en cuanto dispone el "uso racional de los recursos naturales", es que la Sala en su jurisprudencia, ha establecido los parámetros constitucionales para el uso adecuado de los mismos; y en virtud de los cuales queda claro que la protección al ambiente debe encaminarse a la utilización adecuada e inteligente de sus elementos y en sus relaciones naturales, socioculturales, tecnológicos y de orden político (desarrollo sostenible), para con ello salvaguardar el patrimonio al que tienen derecho las generaciones presentes y futuras. Por ello, el objetivo primordial del uso y protección del ambiente es que a través de la producción y uso de la tecnología, se obtengan no solo ganancias económicas (libertad de empresa) sino un desarrollo y evolución favorable del ambiente y los recursos naturales con el ser humano, esto es, sin que se cause daño o perjuicio.” Sentencia número 2005-08945 de 6 de julio de 2005.


Y al resolver específicamente acerca de lo permitido por el decreto impugnado concluyó que la instalación de torres de comunicación en áreas silvestres protegidas no contravenía el derecho al ambiente. En este caso, la Sala entró a valorar las condiciones en que estas torres debían instalarse, definidas por el propio decreto. En el caso que nos ocupa, las normas impugnadas no definen las características de los proyectos en virtud de las cual se aplican las excepciones por estas contempladas. La única referencia en este sentido es la conveniencia nacional del proyecto. En cada caso concreto la Administración Forestal deberá apreciar la pertinencia y la viabilidad ambiental de cada proyecto, para lo cuál, como se verá, hay mecanismos fundamentados en el principio preventivo. Pero, el argumento central en que se basó la solución de lo resuelto en la sentencia citada, es el mismo para el caso subexámine: que el desarrollo que se promueve debe ser el preconizado por el principio de desarrollo sostenible, esto es, aquel que se armoniza con la protección del ambiente. Al respecto señaló la Sala:


“ (…)Ineludiblemente debemos buscar u orientar la armonía entre la conservación del ambiente y el desarrollo humano, así fue declarado en el principio 3 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo:


“El derecho al desarrollo debe ejercerse en forma tal que responda equitativamente a las necesidades de desarrollo y ambientales de las generaciones presentes y futuras.”


Se debe buscar el equilibrio adecuado. En este caso no se logró determinar que con la posibilidad de establecer puestos de telecomunicación en un área protegida se esté lesionando el ecosistema, pues además se prevé normativamente que el permiso de uso no puede desatender a su protección; y por otro lado, es innegable que por la topografía los lugares más adecuados para emitir las señales de comunicación en nuestro país, son los más altos, que a su vez, coinciden con las áreas protegidas. Lo anterior permite concluir, que es posible la coexistencia de ambos (protección de las áreas y desarrollo de la comunicación) sin que necesariamente implique esta coyuntura, el detrimento de uno o la limitación del otro. Un equilibrio razonable.” Sentencia número 2005-08945 de 6 de julio de 2005


Las dos disposiciones no son, en cuanto tales, inconstitucionales. Responden al principio de desarrollo sostenible tal y como se ha expuesto líneas arriba, que es el concepto aceptado por la jurisprudencia constitucional y el contenido en el artículo 50. Por ello, ni el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, reconocido en ese mismo numeral de la constitución, ni el principio en el contenido que establece la obligación del estado de proteger el ambiente, se ven vulnerados por las excepciones establecidas a las reglas contenidas en los artículos 19.b y 34 de la LF. Ese derecho y ese principio no suponen la imposibilidad de llevar acabo proyectos destinados a promover el desarrollo económico y social, sino el que ese desarrollo se desenvuelva dentro de los parámetros de la sustentabilidad que exige el principio de desarrollo sostenible.


Para que garantizar lo anterior de modo tal que los actos de aplicación de las excepciones establecidas por las normas cuestionadas en esta acción, no provoquen una vulneración al derecho y el principio establecidos en el artículo 50 constitucional, el ordenamiento jurídico establece mecanismos para que las decisiones administrativas que se tomen en aplicación de lo dispuesto en aquellas, no sean arbitrarias y tenga fundamento y justificación técnica desde el punto de vista ambiental. Estos mecanismos son los generales relacionados con las reglas que disciplinan el ejercicio de potestades discrecionales de los artículos 16 y 160 de la ley general de la administración pública (LGAP) y los específicos del derecho ambiental, derivados del principio preventivo que, por demás, esta Sala Constitucional ha establecido lo recoge el numeral 50 constitucional, y que legislativa y reglamentariamente lo desarrollan las normas que regulan la evaluación de impacto ambiental (EIA).


B) El principio preventivo y la constitucionalidad de los artículos 19.b y 34 de la LF.


El principio ambiental, recogido por nuestra constitución e involucrado en esta acción, no es el precautorio o in dubio pro natura. Este principio establece que, ante la duda científica en relación con los eventuales efectos perniciosos para el ambiente de una actividad, esta debe evitarse. Este principio lo recoge el artículo 15 de la Declaración de Estocolmo. Pero, en relación con lo dispuesto por las normas cuestionadas, lo que podría estar en juego es el principio preventivo, porque los posibles efectos adversos son previsibles y no hay duda científica al respecto.


El principio preventivo en derecho ambiental establece que se deben adoptar aquellas medidas necesarias para evitar o mitigar las consecuencias dañinas ciertas que sobre el ambiente puede generar una determinada actividad. Como principio constitucional dirigido a disciplinar ejercicio de potestades públicas, el principio preventivo conlleva la obligación del estado de adoptar las medidas necesarios para prevenir daños ciertos sobre el ambiente. El principal mecanismo para tales efectos es la EIA, exigida por el artículo 17 de la Ley Orgánica del Ambiente número 7554 (LOA). Este Tribunal Constitucional ha interpretado en tales términos la obligación estatal de protección del ambiente consagrada en el artículo 50 constitucional. En sentencia número 2003-06311 de 3 de julio de 2003, señaló:


“ VI.- Competencias en materia de evaluación ambiental. En desarrollo de las obligaciones estatales de defensa y preservación del ambiente establecidas en el artículo 50 constitucional, el numeral 17 de la Ley Orgánica del Ambiente, número 7554 de cuatro de octubre de mil novecientos noventa y seis, ha dispuesto la obligación de las personas, físicas o jurídicas, de realizar antes de emprender actividades o proyectos que por su naturaleza puedan alterar o contaminar el medio ambiente, un estudio de impacto ambiental. Como se desprende del Reglamento de Procedimientos de la Secretaría Técnica Nacional Ambiental, Decreto Ejecutivo número 25705-MINAE, de ocho de octubre de mil novecientos noventa y seis (artículos 17 y siguientes), el estudio de impacto ambiental es un procedimiento técnico que permite advertir sobre posibles alteraciones ambientales e implementar, de manera oportuna, correcciones armoniosas con el entorno.”


Las competencias otorgadas a la Administración Forestal en los artículos 19.b y 34 de la LF se ejercen en el marco definido por el principio preventivo. Esto quiere decir que deben cumplir con una EIA de conformidad con lo que establece el artículo 17 de la LOA y con lo que, al efecto, dispone el decreto ejecutivo 31849-MINAE-S-MOPT-MAG-MEIC, que es el reglamento general sobre los procedimientos de evaluación de impacto ambiental. El propio artículo 19 de la LF, párrafo final, además de señalar que la corta realizada en virtud de alguna de las excepciones contempladas por el propio artículo será “…limitada, proporcional y razonable…” establece que la Administración Forestal valorará si debe realizarse una estudio de impacto ambiental.


Ahora bien, es claro que, de conformidad con lo dicho, la interpretación y aplicación constitucionalmente conforme de lo que dispone el artículo19.b de la LF, en concordancia con lo que establece el reglamento general sobre los procedimientos de evaluación de impacto ambiental, exige la realización, siempre, de una EIA de los proyectos de infraestructura, estatales o privados de conveniencia nacional en virtud de los cuales la Administración Forestal permitiría un cambio de uso del suelo o el establecimiento de plantaciones forestales, en terrenos privados cubiertos de bosques.


Si bien en la aplicación del artículo 19.b LF, hay un elemento de discrecionalidad en la determinación de la conveniencia nacional de los proyectos, esto no implica ausencia de control o de parámetros normativos. Como ya se indicó, la discrecionalidad propia de este tipo de autorizaciones se rige por las reglas de los artículos 16 y 160 de la LGAP, de manera tal que la valoración de un proyecto como de conveniencia nacional, debe estar motivada y no contrariar las reglas de la lógica y la justicia, ni las reglas unívocas de la ciencia o la técnica. Además, ha de tomarse en cuenta la definición de “conveniencia nacional” dada por el artículo 2° del reglamento a la ley forestal, decreto ejecutivo número 25.721-MINAE, disposición esta que acota el ámbito de discrecionalidad.


No está por demás señalar que la aplicación del artículo 19 de la LF se limita a terrenos privados cubiertos de bosques. Esto excluye a los terrenos estatales de las áreas silvestres protegidas, cualesquiera que sea su categoría de manejo (artículo 32 de la LOA) y en general a terreno de dominio público que contenga recursos forestales, casos en los cuales se aplica lo dispuesto en el numeral 18 de la LF, por tratarse del patrimonio natural del estado.


Por su parte, la situación es similar en relación con lo que establece el artículo 34 de la LF. Los proyectos en virtud de los cuales se autorizaría la corte o eliminación de árboles en las áreas de protección (artículo 33, LF) debe ser evaluados ambientalmente con apego los procedimientos establecidos en el reglamento general sobre los procedimientos de evaluación de impacto ambiental, y la declaratoria que el poder ejecutivo haga de un proyecto como de conveniencia nacional, no debe contrariar las reglas de los artículos 16 y 160 de la LGAP.


En conclusión, lo dispuesto en los artículos 19.b y 34 de la LF no sólo no vulneran el principio preventivo, sino que suponen su aplicación en la medida en que la competencia dada a la Administración Forestal, conlleva que los proyectos a que hacen referencia ambas disposiciones se sometan a una EIA. Esto hace que ambas disposiciones normativas, en cuanto tales, y en su eventual aplicación, no vulneren, necesariamente, el principio de protección estatal del ambiente ni el derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado, sino que sean el consecuente desarrollo del principio de desarrollo sostenible contenido en el propio artículo 50 constitucional.


 


Conclusiones.


Con fundamento en lo dicho, este Órgano Asesor recomienda a la Honorable Sala Constitucional desestimar esta acción.


 


NOTIFICACIONES:


En el primer piso de la Procuraduría General de la República, en la oficina destinada al efecto.


San José, 6 de marzo de 2006.


 


 


Ana Lorena Brenes Esquivel


Procuradora General de la República


 


emm


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