C-439-2006

31 de octubre de 2006

 

 

Señor

Jorge Bermudez Alvarez

Director Ejecutivo a.i.

Centro de Formación de Formadores y Personal Técnico

para el Desarrollo Industrial de Centroamérica CEFOF

S.         O.

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento Oficio DEj-369-06 del 13 de junio del 2006, ampliado mediante oficios DEj-391-06 del 20 de junio del 2006 y DEj-491-06 del 26 de julio del 2006, en el cual nos transmite el acuerdo noveno de la sesión número 163 del Consejo Directivo del CEFOF, en el cual se solicita el criterio de este Órgano Asesor sobre la posibilidad de remover libremente al Director Ejecutivo del Consejo Directivo, al tenor de lo establecido por el artículo 9 del Reglamento Orgánico del Centro de Formación de Formadores y de Personal Técnico para el Desarrollo Industrial de Centroamérica.

 

Junto con dicho oficio se adjuntan el criterio legal del Asesor Legal del CEFOF y el criterio del Asesor Legal del Ministerio de Ciencia y Tecnología.  El Asesor Legal del CEFOF concluye, en su estudio jurídico, lo siguiente:

 

“Por todo lo anterior, se concluye que lo dispuesto por el artículo 9 del Reglamento del CEFOF de que “El Director Ejecutivo podrá ser removido libremente por el Consejo Directivo”, debe interpretarse en el sentido de que solo podrá aplicarse en caso de “justa causa” esto es que el Director haya incurrido en alguna de las causales de responsabilidad que ameriten su destitución.”

 

Por su parte, el Asesor Legal del Ministerio de Ciencia y Tecnología concluye que:

 

“Existe la facultad para que se puede  (sic) efectuar la remoción, del funcionario que ocupe el puesto de Director Ejecutivo, si ese es la voluntad del Consejo Directivo del CEFOF, mediante la votación correspondiente y respetando los derechos laborales que le corresponden por el tiempo laborado para la institución, conforme a como lo enmarca el ordenamiento jurídico”

 

I.                   SOBRE LA NATURALEZA JURÍDICA DEL CEFOF Y EL RÉGIMEN DE EMPLEO.

 

El Centro de Formación de Formadores y de Personal Técnico para el Desarrollo Industrial de Centroamérica es un ente público menor que forma parte de la Administración Pública Descentralizada.  Sobre la naturaleza jurídica del ente analizado hemos indicado en anteriores pronunciamientos lo siguiente:

 

“El CEFOF fue creado por el Consejo Superior de Educación, en la sesión n.° 25-92, celebrada el 1° de abril de 1992, como una institución de enseñanza superior parauniversitaria con fundamento en la Ley n.° 6541 de 19 de noviembre de 1980, Ley que Regula las Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria. Este cuerpo normativo, indica que tales instituciones gozan de plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones.  …

En el caso que nos ocupa, sucede que el decreto ejecutivo n.° 21331 de 1° de abril de 1992, ya derogado,  crea el CEFOF para honrar los compromisos adquiridos con el Gobierno de Japón, mediante el Acuerdo sobre Cooperación Técnica entre la República de Costa Rica y el Gobierno de Japón, aprobado por  Ley n.° 7036 de 6 de mayo de 1986, pues el 8 de julio de 1991, ambos sujetos de Derecho Internacional, por medio de canje de notas, acordaron llevar a cabo un programa específico de cooperación técnica, el cual consistía en la construcción y funcionamiento de un Centro de Formación de Formadores y de Personal Técnico para el Desarrollo Industrial de Centro América, para cuyo propósito el Gobierno de Japón se comprometía hacer una importante donación a Costa Rica. En síntesis, el CEFOF, fue la respuesta institucional que dio el Gobierno de Costa Rica para cumplir y desarrollar el proyecto antes mencionado (véanse los considerándoos del citado decreto ejecutivo).

Ocurre en la actualidad que el decreto ejecutivo n.° 31596, Reglamento Orgánico del Centro de Formación y de Personal Técnico para el Desarrollo Industrial de Centro América, regula una serie de aspectos muy particulares de la organización y funcionamiento de este ente.  En efecto, en este último instrumento normativo se dispone que el CEFOF es una institución pública con personería jurídica, esto de conformidad con el artículo 19 la Ley n.° 6541, siendo su domicilio legal la ciudad de Alajuela, donde tiene su sede principal, pudiendo establecer unidades regionales y realizar actividades en todo los lugares del país o en el extranjero, rigiéndose por lo estipulado en la Ley n.° 6541 y el citado reglamento (artículo 1°), y no por el reglamento ejecutivo de la citada ley, aspecto interesante y relevante que estaremos comentado más adelante. …

Orgánicamente, el CEFOF está dirigido y administrado por un Concejo Directivo y un Director Ejecutivo (artículo 4), correspondiendo a este último la representación legal como apoderado generalísimo sin límite de suma de conformidad con el artículo 13 de la Ley n.° 6541 (numeral 9).

Dicho lo anterior, en principio, estamos en presencia de un ente público, que cuenta con personalidad y personería jurídica, patrimonio propio, que integrada la Administración Pública descentralizada. ..”

…

Empero, resulta de dudosa constitucionalidad y legalidad que mediante un acuerdo del Consejo Superior de Educación se haya creado una institución de naturaleza pública, decisión que, posteriormente, es avalada en dos Decretos Ejecutivos, pues, como es bien sabido, en esta materia existe reserva de ley. Prueba de lo que venimos afirmando, es que la creación de otras instituciones parauniversitarias de Derecho Público han sido creadas por ley (véanse el transitorio primero de la Ley n.° 6541, mediante el cual se crean los colegios parauniversitarios de Cartago, Alajuela y Puntarenas y el artículo primero de la Ley n.° 7941 de 09 de noviembre de 1999, que creo el colegio parauniversitario de Limón).

En cuanto al régimen jurídico aplicable, con la advertencia indicada en el párrafo anterior, tenemos que, en primer término, se rige por la Ley n.°  6541 y por su reglamento orgánico.  En caso de ausencia de norma en los dos instrumentos anteriores, también se le aplica las normas que se encuentran en el reglamento ejecutivo a la ley n.° 6541, Decreto Ejecutivo No. 12711-E, de 10 de junio de 1981, denominado “Reglamento de Educación Superior Parauniversitaria”, así como todas las normas  que conforman el ordenamiento jurídico administrativo acorde con la naturaleza descrita. “ (Criterio C-208-2005 del 30 de mayo del 2005)[1]

 

Interesa resaltar de la cita anterior, el procedimiento atípico utilizado para la creación del CEFOF, ya que ante la inexistencia de una norma legal que establezca la estructura del Centro, deberá aplicarse la estructura mínima propuesta por la Ley que Regula las Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria, Ley 6541 y que se encuentra desarrollada para el caso del CEFOF en el Decreto Ejecutivo N°31596, Reglamento Orgánico del Centro de Formación de Formadores y de Personal Técnico para Desarrollo Industrial de Centro América. 

 

A partir de la definición del CEFOF como integrante de la Administración Pública descentralizada, asiste al Centro la potestad para autodeterminar su organización interna, a través de la emisión de un reglamento autónomo de servicio que regule, entre otros aspectos, la estructura interna y la relación laboral del CEFOF para con sus empleados, el cual deberá ajustarse a los lineamientos generales establecidos por la Ley que Regula las Instituciones de Enseñanza Superior Parauniversitaria, Ley 6541. [2]  En el caso que nos ocupa, como señalamos en el párrafo anterior, es el Poder Ejecutivo el que emite el reglamento orgánico del ente, reglamento en que además, se asienta la existencia misma del Centro[3]. 

Por otra parte, la inclusión del CEFOF dentro de la Administración Pública Descentralizada,  nos lleva a afirmar que el régimen de empleo en el ente es de naturaleza pública estatutaria, por lo que resultan de aplicación los principios básicos del régimen referidos al ingreso con base en la idoneidad comprobada y a la estabilidad en el empleo, establecidos por los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. 

 

Esta inclusión dentro del régimen de empleo público se encuentra recogida en el artículo 17 del Reglamento Orgánico del Centro de Formación de Formadores y de Personal Técnico para Desarrollo Industrial de Centro América, Decreto Ejecutivo N°31596, el cual establece:

 

Artículo 17.—El personal del CEFOF será nombrado con base a idoneidad comprobada y los ascensos de categoría se otorgarán tomando en cuenta en primer término los méritos del trabajador y demás requisitos necesarios de acuerdo con las necesidades respectivas del puesto.  Todos los funcionarios y empleados del CEFOF deberán cumplir con los requisitos académicos y legales establecidos en el Manual Descriptivo de Puestos dictado por el Consejo Directivo y aprobado por la Autoridad Presupuestaria.

El personal del CEFOF estará excluido de Régimen del Servicio Civil, pero gozarán de estabilidad laboral plena y, sólo podrán ser removidos por las causas de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización u optimización de los recursos humanos y materiales.

 

En igual sentido, el Tribunal Constitucional ha indicado que la relación laboral entre los entes parauniversitarios y sus trabajadores, es de naturaleza pública estatutaria, jurisprudencia que resulta de aplicación al caso del CEFOF en el tanto ha sido clasificado como ente parauniversitario.  Al respecto, el referido Tribunal señaló:

 

“ En primer lugar se tiene que las instituciones de educación superior parauniversitaria fueron creadas mediante la Ley N°6641 de 19 de noviembre de 1980, como instituciones de educación superior parauniversitaria (artículo 1°), y que, en concreto, los colegios universitarios de Alajuela, Cartago y Puntarenas fueron creados por la Ley de cita (Transitorio I). Estos colegios universitarios poseen una estructura administrativa y personalidad jurídica propias, así como patrimonio y fines exclusivos asignados expresamente por la Ley, de tal manera que ya en reiterados dictámenes de la Procuraduría General de la República se ha determinado que constituyen entes públicos menores, por lo que gozan de su propia competencia, en virtud de lo que en doctrina se denomina "descentralización administrativa", de tal forma que específicamente constituyen entes descentralizados. Como tales, los colegios universitarios no constituyen órganos separados del resto de las instituciones estatales, sino que son miembros integrantes de uno de los poderes del Estado, a saber, el Poder Ejecutivo, conformando parte de la Administración Pública, en razón de que administran cosas o intereses públicos. En efecto, a pesar de la independencia funcional y financiera de que gozan por imperativo legal, dichas entidades públicas se encuentran ligadas a la organización política por los enlaces jurídicos de la "tutela administrativa", la cual crea una relación de derecho público entre la persona administrativa mayor (Poder Central) y las personas menores (entes descentralizados), relación ésta que, a su vez, conserva y asegura la unidad indivisible del Estado. Tan es así que, en virtud de esa tutela administrativa que tiene el Poder Ejecutivo sobre los colegios universitarios, no obstante su autonomía, deben sujetarse a todas las regulaciones que en materia educacional y de gobierno dicte el Ministerio de Educación Pública, a través del Consejo Superior de Educación, y, obviamente a las disposiciones normativas que regulan su creación y funcionamiento.

V.- Establecido ya que el Colegio Universitario de Alajuela forma parte de la Administración Pública, debe determinarse si a sus funcionarios se les aplican los principios básicos del Régimen del Servicio Civil, cuales son la escogencia por idoneidad, y particularmente -de interés para el caso concreto- el de estabilidad en el empleo, y en consecuencia, si en la especie se ha violentado algún derecho fundamental de la amparada. En ese sentido, al rendir su informe, la autoridad recurrida alega que al no estar el personal de esa Institución adscrito al Régimen del Servicio Civil, los mismos no gozan de inamovilidad en el puesto, y por lo tanto, que el despido con responsabilidad patronal realizado a la amparada se encuentra ajustado a derecho, puesto que no amerita la realización de un debido proceso, en razón de que no se trata de una sanción a la funcionaria.

VI.- Esta Sala no comparte el criterio de la autoridad recurrida, y por el contrario, estima que los funcionarios del Colegio Universitario de Alajuela sí gozan de estabilidad laboral, de conformidad con el artículo 192 de la Constitución Política, según se desprende de la jurisprudencia que de seguido se transcribe : "Un estudio de las actas de la Asamblea Constituyente, revela que los diputados quisieron acoger, con rango constitucional, el régimen especial de servicio público que denominaron "servicio civil", y que existía ya en otras constituciones latinoamericanas por aquella fecha. Sin embargo, el constituyente evitó ser excesivamente detallista o reglamentista en esta materia, y se resolvió más bien por incluir en la Constitución sólo los principios fundamentales que habrían de definir dicho régimen, a saber : especialidad para el servidor público, requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento y garantía de estabilidad en el servicio, todo con fin (sic) de lograr mayor eficiencia en la administración dejando a la ley el desarrollo de la institución (Acta N°167, art. 3, T.III). El artículo 191 emplea el término "estatuto" de servicio civil en vez de "Régimen" de servicio civil, lo cual tuvo su sentido, pues sobre el criterio minoritario que propugnaba por una regulación dispersa, prevaleció la tesis de que fuera un estatuto, un solo cuerpo legal el que regulara el servicio público, desarrollando las garantías mínimas establecidas por la Constitución (Acta N°67, art. 3. TII, pág. 477). El legislador, sin embargo, optó por regular el servicio no de modo general, sino por sectores, promulgando así el Estatuto de Servicio Civil( que se aplica a los servidores del Poder Ejecutivo) y posteriormente otros estatutos para regular la prestación de servicios en los restantes poderes del Estado y en algunas instituciones descentralizadas. No obstante, a pesar de que el legislador no recogió la idea del constituyente y reguló sólo parcialmente el servicio público, es lo cierto que los principios básicos del régimen (escogencia por idoneidad, estabilidad en el empleo) cubren a todos los funcionarios al servicio del Estado, tanto de la administración central, como de los entes descentralizados (….) De la sentencia parcialmente transcrita, queda claro que la amparada sí goza de estabilidad en el puesto -que no es lo mismo que inamovilidad-, y, en consecuencia, aunque sí puede ser removida de su puesto, tal remoción solo puede ser constitucionalmente legítima si se dan las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo (despido sin responsabilidad patronal), o, en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos, de conformidad con lo que al efecto estipula el artículo 192 constitucional.” (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 7900 de las diecinueve horas con treinta minutos del veinticinco de noviembre de mil novecientos noventa y siete.)

 

A partir de los antecedentes citados, podemos concluir que los funcionarios del CEFOF son empleados públicos, sujetos a una relación de empleo estatutaria por lo que, aún y cuando no se les pueda considerar como parte del Régimen del Estatuto de Servicio Civil, sí están cubiertos por los principios del régimen estatutario.

 

II.        SOBRE LOS EMPLEADOS DE CONFIANZA O EXCLUIDOS DEL RÉGIMEN ESTATUTARIO.

 

Como lo indicamos en el apartado anterior, como regla de principio, los empleados del CEFOF sólo podrán ser despedidos cuando exista justa causa para ello, o en los supuestos de reorganización administrativa en los términos indicados por el Tribunal Constitucional, en virtud del carácter público de su  relación laboral.  Señalamos que la anterior es una regla de principio, en virtud de que la Constitución Política, y la jurisprudencia de la Sala Constitucional, han reconocido la posibilidad de crear excepciones para que ciertos funcionarios puedan ser excluidos del régimen estatutario, atendiendo a las especiales características de la relación de empleo de estos trabajadores.

 

“ Es obvio que en la mente del constituyente estaba la idea de que no todos los servidores públicos podían estar cubiertos por el régimen especial, pues la forma de escogencia, las especiales capacidades, las funciones de cada cargo, las relaciones de confianza y dependencia no son iguales en todos los casos, de ahí que los principios derivados del artículo 192 son aplicables a ciertos funcionarios -la mayoría- no a todos. La Constitución misma señaló varios casos de funcionarios de libre escogencia y remoción como son los ministros de gobierno, los miembros de la fuerza pública, los directores de instituciones autónomas, representantes diplomáticos, y en general, "los empleados y funcionarios que ocupen cargos de confianza" (art. 140 inciso 1), dejando a la ley (Ley de Servicio Civil dice el artículo 140) la determinación de otros funcionarios, que en casos muy calificados, pudieran ser excluidos del régimen general. Esta posibilidad de excluir ciertos funcionarios la reitera el artículo 192. (…) Por vía de ley el legislador ha excluido varios casos del régimen común. El Estatuto de Servicio Civil en sus artículos 3, 4 y 5, menciona un buen número de funcionarios que no se consideran dentro del régimen. También por ley especial se han excluido los presidentes ejecutivos de las instituciones autónomas, que son de nombramiento del ejecutivo, y en general, una serie de funcionarios, nombrados casi siempre a plazo fijo, y cuyo denominador común es encontrarse en una relación de servicio no típicamente laboral, bajo un régimen de subordinación jerárquica, sino más bien de dirección o colaboración, donde no median órdenes, sino más bien directrices, en unos casos; o bien, en una relación de confianza que obliga a otorgar una mayor libertad para el nombramiento y la eventual remoción del funcionario; ello independientemente de la naturaleza permanente de la función. Esta relación de confianza puede fundarse, según los requerimientos del cargo, en aspectos puramente subjetivos, de orden personal; pero también puede derivar de elementos objetivos nacidos de una comunidad ideológica (política en el buen sentido del término), necesaria para el buen manejo de la cosa pública conforme a planes y programas. Los casos de excepción, está claro, han de ser muy calificados, con las especiales características señaladas que justifiquen un trato desigual.“  (Sala Constitucional, resolución número 1119-1990 de las catorce horas del dieciocho de setiembre de mil novecientos noventa, reiterada en los pronunciamientos 2859-1992 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del 8 de setiembre de 1992 y 1619-1993 de las nueve horas treinta y nueve minutos del 2 de abril de 1993, entre otros)

 

A partir de lo expuesto, se reconoce la existencia de un grupo de trabajadores que pueden ser excluidos del régimen estatutario, en razón de las especiales características de la relación de empleo que ostentan y que comúnmente han sido definidos como empleados de confianza. Sobre el concepto de empleados de confianza, esta Procuraduría ha señalado que:

 

“ El autor Néstor de Buen, en su obra "Derecho del Trabajo", los define de la siguiente manera:

 

 "…los trabajadores de confianza son aquéllos cuya actividad se relaciona en forma inmediata y directa con la vida misma de las empresas, con sus intereses, con la realización de sus fines y con su dirección, administración y vigilancia generales; esta fórmula y las disposiciones de la ley vigente, interpretadas por la doctrina y la jurisprudencia, permitieron determinar las dos características siguientes: primeramente, la categoría del trabajador de confianza depende de la naturaleza de las funciones; en segundo lugar, las funciones de confianza son las de dirección, inspección, vigilancia y fiscalización, cuando tengan carácter general y las que se relacionan con trabajos personales del patrón (…). Los empleados de confianza están vinculados a la existencia de la empresa, a sus intereses fundamentales, al éxito y prosperidad de la misma, a su seguridad y al orden esencial que debe reinar entre los trabajadores." (De Buen L., Néstor, Derecho del Trabajo, Editorial Porrúa, México, 1977, p.445.)

 

    En el mismo sentido, el tratadista Guillermo Cabanellas los ha caracterizado como aquellos servidores que: "...ocupan puestos de vigilancia superior y se encuentran investidos de funciones directivas, con amplia libertad en su gestión dentro de la empresa, por fiscalizar la actividad de los empleados inferiores y tener además potestad disciplinaria, causa por la cual su propia condición los releva del cumplimiento de horarios estrictos; (…) y si bien muchas veces las necesidades de la empresa hacen que deban superar la jornada máxima, en general pueden organizar su actividad y disponer de su tiempo con la mayor latitud." (Cabanellas, Guillermo. "Tratado de Derecho Laboral" Editorial Heliasta R.L. Buenos Aires, 1988, T.II, Vol. 2).

 

Sobre el mismo tópico, nuestra jurisprudencia ha señalado que este servidor, por la clase de función que realiza "se caracteriza principalmente porque interviene en la dirección y en la vigilancia de la empresa pero, además, participa de manera directa e inmediata en la realización de sus fines, relacionándolo con la vida misma de ella y con sus intereses." (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia número 195, de las 9:40 horas, del 21 de agosto de 1992). “  (Dictamen C-146-2003 del 27 de enero del 2003, lo subrayado no es del original)

 

La referencia a este tipo de empleados, como lo indica el Tribunal Constitucional se encuentra en la misma Constitución Política, cuyo artículo 192 establece la posibilidad de que el legislador excluya ciertas categorías de trabajadores en atención a las características especiales de las funciones realizadas. 

 

De esta manera, el Estatuto de Servicio Civil define, en los artículos 3, 4 y 5, una serie de categorías de empleados que han sido considerados como de confianza, incluyendo en el inciso f del artículo 4 a aquellos funcionarios con cargos de directores o directores generales que tengan relación directa con el Ministro o Viceministro.

 

Para el caso del sector descentralizado, el Poder Ejecutivo emitió el Reglamento de Puestos de Empleados de Confianza Subalternos del Sector Público, Decreto Ejecutivo número 29141-H, en el cual se regulan algunos extremos de las relaciones laborales que se suscitan con este tipo de empleados.   Este reglamento resulta de aplicación a los empleados “que han sido nombrados libremente, con entera discrecionalidad por parte del funcionario que hace la escogencia, de conformidad con lo dispuesto en el articulo 140, inciso 1) de la Constitución Política para los funcionarios del Poder Ejecutivo, así como de las entidades descentralizadas y de las empresas publicas, previos atributos personales y técnicos que puedan hacerlos idóneos para el ejercicio del puesto que desempeñan, los que estarán excluidos del Régimen de Servicio Civil y de las limitaciones de la jornada de trabajo, de acuerdo con lo regulado por el articulo 143 del Código de Trabajo.”  El decreto señala, además, una lista no taxativa de funcionarios que se considerarán incluidos, entre ellos, asesores, asistentes, secretarias, entre otros.

Por último, debe señalarse que como derivado de la inaplicabilidad del principio de estabilidad en el empleo, este tipo de funcionarios no requieren de una causa justa para su despido, es decir, son empleados de libre remoción.

Definidos los parámetros anteriores, procederemos a aplicarlos al puesto del Director Ejecutivo del CEFOF, a efectos de determinar si dicho cargo puede considerarse un puesto de confianza.

 

III.             SOBRE EL CARGO DE DIRECTOR EJECUTIVO DEL CENTRO DE FORMACIÓN DE FORMADORES Y DE PERSONAL TÉCNICO PARA EL DESARROLLO INDUSTRIAL DE CENTROAMÉRICA.

 

El artículo 13 de la Ley 6541 señala que “Las instituciones reguladas por esta ley tendrán, como estructura administrativa mínima, un consejo directivo y un decano o director, a quien corresponderá la representación judicial y extrajudicial”.   Esta norma no establece ninguna otra regulación en cuanto a la naturaleza del cargo de decano o director, ni define el procedimiento por el cual puede ser nombrado o despedido este funcionario.

 

Estos aspectos son regulados, para el caso del CEFOF por el Reglamento Orgánico del Centro de Formación de Formadores y de Personal Técnico para Desarrollo Industrial de Centro América, Decreto Ejecutivo N°31596.  Dicho reglamento señala, en el caso del Director, lo siguiente:

 

Artículo 9º—La Administración del CEFOF estará a cargo de un Director Ejecutivo. Corresponderá al Consejo Directivo por mayoría no inferior a cinco votos, designar al Director Ejecutivo por un período de cinco años, el que podrá ser reelegido. El cual deberá cumplir los siguientes requisitos:

 a)       Ser ciudadano costarricense.

 b)       Mayor de treinta años.

 c)        Poseer grado o título universitario no inferior a la licenciatura.

 d)       Cinco años de experiencia en labores relacionadas con el puesto.

 e)        Tres años de experiencia en supervisión de profesionales.

 f)        Incorporado a un colegio profesional universitario.

 

El Director Ejecutivo podrá ser removido libremente por el Consejo Directivo.

 

En caso de ausencia temporal del Director Ejecutivo y siempre que la fecha de incorporación no pueda ser prevista, el Consejo Directivo podrá nombrar su sustituto hasta la incorporación del titular, el cual deberá llenar los mismos requisitos que se exigen al Director Ejecutivo.  El Director Ejecutivo tendrá a su cargo la ejecución de los acuerdos tomados por el Consejo Directivo, además de las siguientes responsabilidades:

 

a)        Será el funcionario de mayor jerarquía administrativa. Le corresponderá coordinar la acción del CEFOF, nombrar el personal administrativo, tomar las medidas para asegurar la buena marcha de la institución, así como conocer y resolver las solicitudes de permisos que presenten los funcionarios cuyo plazo sea menor a seis meses, en los casos que el permiso que se solicite por ser mayor a seis meses deberá ser resuelto por el Consejo. Asimismo, tendrá las demás funciones que por ley sean definidas, o las que le asigne el propio Consejo Directivo. Tendrá la representación legal del CEFOF, con facultades de apoderado generalísimo o sin límite de suma esto conforme al artículo 13 de la Ley N° 6541.

 

b)        Será un funcionario de tiempo completo y dedicación exclusiva. Consecuentemente no podrá desempeñar ningún otro cargo público ni ejercer actividad pública o profesional, en forma liberal, excepto la docencia en instituciones de enseñanza superior.

 

Como se desprende del artículo anterior, el Director Ejecutivo del Centro es funcionario de nivel gerencial, que participa en la administración del CEFOF y que ostenta la potestad disciplinaria sobre el resto del personal administrativo.  Las características apuntadas al cargo del Director Ejecutivo, hacen que desde el punto de vista de las funciones que desempeña, pueda ser clasificado como un funcionario de confianza, al tenor de lo establecido en el apartado anterior, aunque como veremos más adelante, el mecanismo de exclusión –vía reglamentaria- no se ajusta a lo establecido por el artículo 192 constitucional.

 

En efecto, tal y como se señaló líneas atrás, la determinación de si un puesto puede ser definido como de confianza será dada por las funciones que se deben desempeñar en el puesto.  Para el caso del CEFOF, es claro que el Director Ejecutivo no se encuentra en una relación de servicio que es típicamente laboral, sino que como lo señaló la Sala Constitucional, es una relación de dirección o colaboración, “donde no median órdenes, sino más bien directrices” , y que tiene a su cargo la función de fiscalización y vigilancia de las labores que realizan los demás funcionarios subordinados a él.

 

No obstante, la designación del tal funcionario como de libre remoción, está dada en un instrumento reglamentario y no legal, con lo que se incumple con la reserva legal establecida en el artículo 192 de la Carta Política para poder excluir estos puestos del régimen. 

 

Tal y como se señaló en el apartado anterior, además de la categorización de las funciones realizadas por el funcionario que se pretende excluir, es requisito indispensable para que la exclusión del régimen sea conforme con el Derecho de la Constitución, que la exclusión haya sido realizada mediante norma de rango legal, aspecto que como hemos indicado no se cumple en el presente caso.

 

Sobre este particular, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ya señaló la imposibilidad de definir al Director Ejecutivo del CEFOF como funcionario de confianza de libre remoción del Ministro de Educación, tal y como lo establecía el artículo 9 del Decreto Ejecutivo 21356-MEP ya derogado[4], en atención a la reserva legal que en esta materia establece el artículo 192 de la Constitución Política.  Al respecto se señaló:

 

“Alega el recurrente que fue removido de su puesto como Director Ejecutivo del Centro de Formación de Formadores y del Personal Técnico para el Desarrollo Industrial de Centroamérica por un acto totalmente arbitrario que lesiona sus derechos constitucionales.  Estima este Tribunal que de la relación de hechos que antecede y de los documentos aportados, lo mismo que del decreto ejecutivo N°21356-MEP, artículo 9, se infiere que el acto del Consejo Directivo que dejó sin efecto unilateralmente el nombramiento del recurrente, fue la acción de un órgano manifiestamente incompetente que procedió de manera arbitraria.  El artículo 9 del Reglamento Orgánico del Centro de Formación de Formadores y de Personal Técnico establece que la remoción del Director Ejecutivo es materia que compete al Ministro de Educación, y no al Consejo Directivo.  Advierte esta Sala además que ni el Consejo Directivo ni el Ministro de Educación Pública pueden ignorar que la persona que ocupa el cargo de Director Ejecutivo del CEFOF es un funcionario público; que su relación con la Administración Pública está inserta en la regulación estatutaria del empleo público; que la libre remoción de estos funcionarios está restringida por la propia Constitución; y que el régimen de funcionarios de confianza establecido en los artículos 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil no está disponible como aquí se pretende para la potestad reglamentaria.  Todo lo anterior inclina a esta Sala a declarar con lugar el amparo y a ordenar la reinstalación del recurrente en el cargo que desempeñaba con anterioridad a los hechos que motivaron este recurso”  (Sala Constitucional, resolución número 1237-95 de las once horas treinta minutos del 3 de marzo de 1995, lo subrayado no es del original)

 

A partir de lo expuesto, este Órgano Asesor tiene dudas en cuanto a la constitucionalidad de la exclusión del puesto de Director Ejecutivo del régimen estatutario realizada por el artículo 9 del Reglamento Orgánico del Centro de Formación de Formadores y de Personal Técnico para Desarrollo Industrial de Centro América, Decreto Ejecutivo N°31596. 

 

No obstante lo indicado, en razón del control concentrado de constitucionalidad establecido en el artículo 10 de la Constitución Política, las normas sólo pueden ser desaplicadas por objeciones constitucionales cuando hayan sido declaradas inconstitucionales por la Sala Constitucional, según las disposiciones que para el caso concreto haya dictado la propia Sala Constitucional (artículos 88 y 90 de la Ley de Jurisdicción Constitucional).

 

Por lo tanto, esta Procuraduría General de la República recomienda al CEFOF gestionar ante el órgano competente para modificar el artículo 9 reglamentario de forma que se ajuste a los principios constitucionales enunciados líneas atrás.

 

IV.       CONCLUSIONES:

 

Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.                  El artículo 192 de la Constitución Política establece la competencia del legislador ordinario para emitir normas legales que permitan la existencia de un régimen de empleo para aquellos servidores que, por la índole de sus funciones, puedan ser excluidos del régimen estatutario general, y que comúnmente se han denominado funcionarios de confianza. 

 

2.                  La determinación del carácter de funcionario de libre remoción efectuada al Director Ejecutivo del CEFOF, por parte del Reglamento Orgánico del Centro de Formación de Formadores y de Personal Técnico para Desarrollo Industrial de Centro América, podría presentar roces de constitucionalidad al incumplirse con la reserva legal establecida en el artículo 192 de la Constitución Política. 

 

3.                  Se recomienda al CEFOF gestionar ante el órgano competente para modificar el artículo 9 reglamentario de forma que se ajuste a los principios constitucionales enunciados líneas atrás.

 

            Sin otro particular, atentamente,

 

 

Grettel Rodríguez Fernández

Procuradora Adjunta

 

 

GRF/Kjm

 

 

c.c.      Sra.  Eugenia Flores, Ministra de Ciencia y Tecnología.

            Sr. Leonardo Garnier, Ministro de Educación y Presidente del Consejo Superior de Educación.

 

 

____________________

[1] En relación con la naturaleza jurídica de los colegios parauniversitarios, es posible revisar también los pronunciamientos número C-247-1999 del 21 de diciembre de 1999, C-102-2000 del 12 de mayo del 2000, C-103-2004 del 2 de abril del 2004, entre otros.

 

2 “Como entes públicos que gozan de autonomía funcional y financiera, estos Colegios poseen una potestad, también emanada de la propia Constitución, de autodeterminar su propia estructura orgánico-administrativa, lo cual, por supuesto, abarca también lo concerniente a la relación de empleo.  Dicho de otra forma, el Colegio Universitario de Cartago puede crear la normativa interna pertinente para regular su funcionamiento, incluyendo en ella disposiciones inherentes al proceso de reclutamiento y selección de su personal; claro está, esto siempre y cuando se haga con absoluto respeto a los principios de legalidad (artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública) y de jerarquía normativa (artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública). Dictamen C-103-2004 del 2 de abril del 2004.

 

3 Señala el artículo 1 que:

“El Centro de Formación de Formadores y de Personal Técnico para el Desarrollo Industrial de Centro América (CEFOF) es una institución pública con personería jurídica, esto de conformidad con el artículo 19 de la Ley de Creación y Funcionamiento de las Instituciones de Educación Superior Parauniversitaria Ley N° 6541. Su domicilio legal estará en la ciudad de Alajuela donde tendrá su sede principal. Podrá establecer unidades regionales y realizar actividades en todos los lugares del país o en el extranjero y se regirá por lo estipulado en la Ley N° 6541 y el presente reglamento.”

 

4 El artículo 9 del decreto N°21356-MEP señalaba:

“Artículo 9°—El Director Ejecutivo del CEFOF durará en su cargo cuatro años. Su nombramiento, remoción o su reelección estará a cargo del Ministro de Educación Pública y deberá reunir los siguientes requisitos:

a) Ser costarricense.

b) Tener título universitario.

c) Tener experiencia suficiente a juicio del Ministro de Educación Pública y las condiciones idóneas para el desempeño de este cargo.”