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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Opinión Jurídica 029 del 10/04/2007
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 029
 
  Opinión Jurídica : 029 - J   del 10/04/2007   

OJ-029-2007


10 de abril de 2007


 


 


Señor Diputado


Bienvenido Venegas Porras


Asamblea Legislativa


S.      O.


 


Estimado señor:


 


Con la aprobación de la señora Procuradora General, me refiero a su atento oficio sin número recibido en esta Procuraduría el 27 de setiembre del 2006, en el cual solicita el criterio de este Órgano Asesor en relación con dudas surgidas en el Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2007.


 


Se señala en su consulta, que el proyecto de presupuesto para el ejercicio económico del 2007, modifica la forma de pago de los funcionarios del Ministerio de Gobernación que están destacados en la Imprenta Nacional, ya que se elimina del proyecto de presupuesto el programa Imprenta Nacional y se establece una transferencia a la Junta Directiva de la Imprenta Nacional para el pago de los salarios de aquellos funcionarios.  A partir de la modificación propuesta, el señor Diputado nos consulta lo siguiente:


 


“1.  ¿Es posible que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional reciba una transferencia para el pago de la planilla de los trabajadores que trabajan para la Imprenta Nacional, pero que pertenecen al Ministerio de Gobernación, sin que exista una norma expresa que autorice ese cambio?...


2.  Al no existir una norma expresa que autorice la transferencia para el pago de planillas por parte de  la Junta ¿significa eso que no será posible que la Junta pueda destinar dichos recursos para el pago de salarios?...


3. Al no aparecer los puestos de los empleados de la Imprenta Nacional, en la relación de puestos correspondiente al apartado del Ministerio de Gobernación, ¿significa eso que los trabajadores dejarían de ser servidores del patrono llamado Ministerio de Gobernación para pasar a ser servidores del patrono llamado Junta Administrativa de la Imprenta Nacional?  Si lo anterior fuera cierto, ¿cuáles serían las consecuencias legales? ¿habría rompimiento del contrato de trabajo con el Ministerio?...


4.  En el supuesto de que la Junta se convierta en el patrono de los trabajadores que ahora trabajan bajo la subordinación directa del Ministerio de Gobernación, ¿En que situación legal quedará la convención colectiva firmada entre la Imprenta Nacional (no con la Junta) y la ANEP?, es decir, ¿será posible su aplicación a pesar de que la Imprenta ya no sea el patrono, sino la Junta?


5.  Finalmente, de ser factible lo que se propone en el proyecto de presupuesto, ¿Cuáles serían las consecuencias legales por autorizarse una transferencia para el pago de salarios sin que se incluya el desglose de las plazas?  (lo resaltado en negrita es del original)


 


I.         SOBRE LOS ALCANCES DEL PRESENTE PRONUNCIAMENTO.


 


De previo a referirnos al objeto de la consulta, es preciso aclarar los alcances de este pronunciamiento.  Como es de su conocimiento, la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas establece una competencia asesora a la Procuraduría en relación con los órganos de la Administración Pública, quienes, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría  (artículo 2).  Estos criterios, en virtud de lo establecido por el artículo 4 del mismo cuerpo normativo, resultan vinculantes para las dependencias administrativas consultantes.


 


La jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, ha reconocido la posibilidad de que la Asamblea Legislativa consulte sobre aspectos relacionados con la labor administrativa que desempeña de manera excepcional a su actividad principal, en cuyo caso los pronunciamientos emitidos serán vinculantes.    No obstante, en tratándose de consultas relacionadas con la labor legislativa que el ente desarrolla, este Órgano se encuentra imposibilitado de emitir criterios, en el tanto dicha competencia escapa a lo señalado en la normativa que nos rige.   


 


Bajo esta misma inteligencia, nuestra labor consultiva se ve limitada en razón de las materias que pueden ser objeto de consulta (artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República).  Nos referimos específicamente a las materias relacionadas con la Hacienda Pública, las cuales por mandato de los artículos 183 y 184 de la Constitución Política, son competencia exclusiva de la Contraloría General de la República.


 


Al respecto, hemos señalado que:


 


“Tal y como se ha apuntado en otras ocasiones, esta Procuraduría General estima que la materia referida es, tanto por disposición constitucional, como legal, de conocimiento exclusivo de la Contraloría General de la República, en cuanto órgano contralor de la Hacienda Pública


En consecuencia, emitir el criterio requerido implicaría exceder nuestras propias competencias legales.


En sustento de lo anterior, debemos recordar que en diversas ocasiones en que se ha solicitado nuestra colaboración para que por medio de la función consultiva evacuemos interrogantes sobre cuestiones relativas a la materia de contratación administrativa, esta Procuraduría General ha procedido al rechazo de las gestiones por contravenir el requisito previsto en el artículo 5 transcrito anteriormente...


En el caso bajo examen, se observa que la materia consultada se encuentra intrínsecamente relacionada con aquella sobre la que la Contraloría General de la República, tiene competencia exclusiva y excluyente, en virtud de ello, debemos declinar nuestra propia competencia.”


 


            En el presente caso, la Contraloría General de la República, mediante oficio FOE-PGA-026 del 10 de octubre del 2006 (14301), dio respuesta a una consulta formulada por el señor Diputado en los mismos términos en que se solicita nuestro criterio, indicando, en lo que interesa, lo siguiente:


 


“SITUACIÓN OBJETO DE LA CONSULTA.


Desde una perspectiva general no existe impedimento para que un órgano dotado de personalidad jurídica instrumental sea destinatario de una transferencia por parte de una institución incluida en el Presupuesto de la República. Consecuentemente, la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional está legitimada, en abstracto, para recibir transferencias de parte del Ministerio del Gobernación y Policía.


Siguiendo este mismo modelo de análisis tampoco existe impedimento para que un órgano dotado de personalidad jurídica instrumental destine una transferencia recibida para el pago de planillas (cancelación de salarios), una limitación en tal sentido debe tener  fundamento legal.


En el caso concreto de la transferencia incluida en el proyecto de presupuesto de la República para el año 2007 que motiva la consulta planteada, el procedimiento para la elaboración del referido documento que se presenta a conocimiento de la Asamblea Legislativa para su aprobación, como diversas comunicaciones, indican que la Dirección General de Presupuesto Nacional del Ministerio de Hacienda, órgano rector del Subsistema de Presupuesto que se encuentra adscrito al Sistema de Administración Financiera de la República, evaluó tanto la viabilidad jurídica (ajuste al bloque de legalidad integralmente considerado), como la factibilidad operativa (continuidad de los procesos involucrados), del cambio en el mecanismo de ejecución de la partida correspondiente y concluyó que desde las dos perspectivas señaladas las modificaciones eran válidas.


No se omite señalar que en el caso concreto al cual se alude en la consulta planteada no existe una referencia expresa al pago de salarios, por cuanto la descripción o “coletilla” que acompaña a la transferencia hace referencia genérica a que los recursos se destinarán a sufragar “gastos operativos”, añadiéndose también, lo cual es indicativo del estudio profundo que necesariamente debe haber realizado de previo el órgano rector de la materia, que la transferencia se realiza “SEGUN LEY No. 5394 DEL 5-11-1973”, la cual debe haber sido aplicada en concordancia tanto con la normativa constitucional pertinente, como con la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República y esta Contraloría General dentro de sus respectivos ámbitos de competencia.


En lo referente a la obligatoriedad de incluir un desglose de plazas en el Presupuesto de la República, atinente a una determinada transferencia presupuestaria hacia un órgano dotado de personalidad jurídica instrumental, debe señalarse que se trata también de un aspecto que debe determinar en cada caso la citada Dirección General de Presupuesto Nacional, a la cual le corresponde establecer la aplicabilidad de lo establecido en el artículo 30, párrafo segundo, de la Ley N° 6955 del 24 de febrero de 1984.


OTROS ASPECTOS PUNTUALES.


En relación con aspectos particulares referidos a las implicaciones laborales de determinadas medidas para el personal que presta servicios en la Imprenta Nacional, o a la cobertura de los términos de una Convención Colectiva de Trabajo entre la Imprenta Nacional y la Asociación Nacional de Empleados Públicos y Privados (ANEP), debe señalarse que se trata de aspectos sobre los cuales no corresponde el pronunciamiento, vía consulta, por parte de esta Contraloría General, habida cuenta del ámbito competencial de la Procuraduría General de la República.  (el subrayado no es del original)


 


Al tenor de la jurisprudencia citada y de lo señalado por el Órgano Contralor, debemos delimitar el alcance del presente pronunciamiento, toda vez que en la consulta remitida se incluyen materias que son competencia de la Contraloría General de la República.   En este sentido, nos vemos impedidos a pronunciarnos sobre los extremos señalados en su consulta con los números 1, 2 y 5, y sobre los cuales ya existe pronunciamiento de la Contraloría General de la República, por lo que circunscribiremos nuestro análisis a los puntos indicados como 3 y 4 en el documento remitido.


 


Asimismo, en atención a que el asunto consultado se enmarca dentro de las competencias legislativas otorgadas a la Asamblea Legislativa, debemos señalar que el presente criterio se emite sin carácter vinculante y en un afán de colaboración con el señor Diputado.  Por último, solicitamos disculpas por la demora en la respuesta al requerimiento realizado, todo justificado en el alto volumen de trabajo que tiene este Órgano Asesor.


 


II.                SOBRE EL FONDO.


 


Nos consulta el señor Diputado sobre los efectos en la relación de empleo público que tendría una transferencia propuesta en el Proyecto de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del año 2007, mediante la cual se trasladaría a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional los fondos necesarios para pagar la planilla de los trabajadores del Ministerio de Gobernación destacados en la Imprenta Nacional, sin que en el Presupuesto Nacional se realizara un desglose de los puestos. 


 


Antes de referirnos a la situación bajo consulta, nos parece conveniente indicar que en la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2007, Ley número 8562, no se aprobó la transferencia indicada por el señor Diputado en la consulta.  En efecto, de conformidad con lo señalado en la Ley 8562, la Imprenta Nacional se incluyó en el Presupuesto Ordinario como un subprograma dentro de las “Partidas no asignables a Programas”.  Asimismo, se desglosaron los requerimientos de recurso humano para la Imprenta Nacional, tanto en el listado general del recurso humano para todo el Ministerio de Gobernación y Seguridad Pública, como al inicio del Subprograma Imprenta Nacional[1]. 


Realizada la aclaración anterior, procederemos a dar respuesta a las consultas planteadas.


 


3.         ¿Al no aparecer los puestos de los empleados de la Imprenta Nacional, en la relación de puestos correspondiente al apartado del Ministerio de Gobernación, ¿significa eso que los trabajadores dejarían de ser servidores del patrono llamado Ministerio de Gobernación para pasar a ser servidores del patrono llamado Junta Administrativa de la Imprenta Nacional?  Si lo anterior fuera cierto, ¿cuáles serían las consecuencias legales? ¿habría rompimiento del contrato de trabajo con el Ministerio?...


 


            Las dudas anteriores surgen, según se nos explica en el oficio remitido, por cuanto el artículo 3 del Decreto 10862, que es el Reglamento Interior de Trabajo de la Imprenta Nacional, señala que serán servidores de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional los servidores pagados mediante el presupuesto de la Junta Administrativa.


           


Como se indicó líneas atrás, los puestos ocupados por los funcionarios de la Imprenta Nacional sí fueron incluidos en el Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2007, por lo que el supuesto de hecho que motivaba la consulta no ocurrió.  No obstante lo señalado, debe indicarse que la condición de funcionario de una determinada dependencia no está definido exclusivamente por la entidad u órgano que cancela el salario devengado.  


 


La Constitución Política ha definido un régimen de empleo público diferenciado del régimen privado principalmente por la aplicación del bloque normativo del derecho público, lo que produce que la relación de empleo de los servidores del Estado sea completamente diferente a la de los trabajadores privados.   Las características principales de este régimen de empleo son la comprobación de idoneidad para el ingreso al puesto y la estabilidad.  Este régimen, a diferencia del régimen privado, se encuentra sujeto al Derecho Público.   Al respecto, ha señalado el Tribunal Constitucional lo siguiente:


 


II.- DE LOS PRINCIPIOS QUE ORIENTAN EL EMPLEO PÚBLICO. En las actas de la Asamblea Nacional Constituyente se evidencia la intención de un grupo de constituyentes de establecer un régimen laboral administrativo, totalmente diferenciado del empleo privado –regido por el Código de Trabajo-, que respondiera a las especiales particularidades de la función pública (análisis que puede verificarse en la sentencia número 1696-92, de las quince horas treinta minutos del veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y dos…III.- Es así como la Sala Constitucional ha concluido que existen dos grandes categorías de empleados que trabajan para el Estado: los que tienen la condición de " funcionario público ", " servidor público ", o de " empleado público ", y los que laboran para empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al derecho común. Los primeros son aquellos que en el desempeño de sus funciones realizan la gestión pública del Estado, a los que en –consecuencia-, les es aplicable el régimen de empleo público, con todos los principios y características que derivan de lo dispuesto en los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, que bien puede decirse son disposiciones que " [...] otorgan al servidor público garantías que pueden considerarse verdaderos derechos públicos subjetivos [...] (sentencia número 1119-90); como lo son el principio de especialidad para el servicio público, la garantía de estabilidad en el empleo, y el requisito de idoneidad comprobada para el nombramiento. Se trata de un régimen administrativo, estatutario para quienes prestan servicios a la administración en nombre propio y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura….”  (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2001-244 de las catorce horas con cuarenta y seis minutos del diez de enero del dos mil uno)


 


De la anterior cita jurisprudencial nos interesa resaltar la forma especial de vinculación que existe entre los servidores públicos y el Estado, a diferencia de los trabajadores privados, ya que mientras en los segundos la relación con el patrono se da en virtud de un contrato laboral privado, en el caso de los empleados públicos, la vinculación se da a través de la investidura que se realiza con el acto administrativo de nombramiento. 


 


En este sentido, conviene recordar que el artículo 2 del Estatuto de Servicio Civil, señala que se considerarán “servidores del Poder Ejecutivo, los trabajadores a su servicio remunerados por el erario público y nombrados por acuerdo formal publicado en el Diario Oficial


 


            Bajo esta misma línea de pensamiento, el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública, señala que la condición de funcionario público se adquiere a través de un acto válido y eficaz de investidura, independientemente del carácter remunerativo o no del puesto que se desempeñe.  Al respecto, señala el artículo:


 


De los Servidores Públicos en General


Artículo 111.-


1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva…. “


 


Como se desprende de las normas anteriores, la relación de empleo público estatutaria nace a partir del acto de nombramiento, el cual somete al funcionario público a una relación de especial sujeción con el Estado.


 


Al respecto, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha señalado:


 


“IV.-   En esa construcción jurídica, resultan de gran trascendencia las disposiciones sobre la materia contenidas en la Ley General de la Administración Pública; específicamente, lo estatuido en los artículos 3, 111 y 112.   En virtud del primer numeral indicado se establece que, salvo norma expresa en contrario, la organización y la actividad de los entes públicos se rige por el Derecho Público; pero, la actividad de aquéllos que por su régimen de conjunto y por su giro puedan ser considerados como empresas industriales o mercantiles comunes, se regirá por el Derecho privado.   Esa norma, concretamente, expresa (…):


En el numeral 111.1 ídem, se define el concepto de funcionario o de empleado público, en los siguientes términos: (…)


De conformidad con ese primer párrafo, con independencia de que la actividad que se realice sea imperativa, representativa, remunerada, permanente o pública, se considera servidor público a aquella persona que presta servicios para la Administración Pública, o que actúa a nombre y por cuenta de ésta   –en ejercicio de potestades públicas, que son poderes-deberes-, como parte de su organización, con base en un acto de nombramiento, válido y eficaz.   Entonces, con base en lo dispuesto en este primer inciso, para que una persona pueda ser considerada como servidor público, resulta fundamental que exista un acto administrativo formal de investidura y que éste sea válido y eficaz.   Sin la existencia de este acto concreto, que consiste en su formal nombramiento como tal servidor público, no puede tenérsele como tal.….


De lo expuesto, puede entonces concluirse que, funcionario público, es todo aquél que, con independencia del carácter de la actividad que realice, haya sido nombrado como tal, mediante un acto formal de nombramiento, válido y eficaz, para ejercer potestades públicas, en el campo de su competencia; ya sea en relaciones inter – orgánicas (empleado) o inter – subjetivas (funcionario).   Cuando se trate de trabajadores, cuyo ligamen con la Administración Pública no se haya producido en virtud de ese acto formal indispensable, y se trate de empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común; o de obreros, trabajadores o empleados, que no participan de la gestión pública, sus relaciones estarán entonces regidas por el Derecho Laboral Privado. Sin embargo, resulta de trascendencia realizar una última apreciación. La calidad de funcionario público no es producto de una concesión derivada de un acto discrecional de la Administración; el requerido nombramiento, o el acto de investidura, no es algo que queda a la libertad de la Administración; sino que su definición, en sus alcances jurídicos, quedó en manos del legislador, según las consideraciones antes expuestas.   En consecuencia, sólo en los concretos casos de excepción, previstos expresamente en los indicados numerales 111 y 112, de la Ley General de la Administración Pública, es cuando se puede estar en presencia de relaciones de servidores del Estado, sujetos al   régimen general o común del empleo privado.


V.-   Como parte del análisis que se viene haciendo, también resulta de interés indicar que, en otros ordenamientos jurídicos, la situación no se presenta tan conflictiva, por cuanto existen regulaciones claras y expresas, en materia de empleo público.   A manera de ejemplo, es importante citar la explicación del Profesor español Miguel Sánchez Morón, en cuanto a este concreto punto.   Como explicación general, aplicable también en nuestro medio, señala: “Ahora bien, hay empleados públicos que están vinculados a la Administración mediante un contrato de trabajo, como podrían estarlo con una empresa privada.   Sus relaciones laborales o profesionales se rigen por el derecho del trabajo, aunque con algunas peculiaridades.../ Sin embargo, la mayoría de los empleados públicos ingresa en la Administración mediante nombramiento de la autoridad competente, por lo general tras superar determinadas pruebas selectivas más o menos rigurosas, y sus relaciones con la Administración se someten a un régimen especial de derecho administrativo, distinto del que corresponde a los demás trabajadores.   Estos empleados reciben el nombre de funcionarios y el conjunto de que forman parte puede denominarse, en sentido subjetivo, la función pública”./ Lo que tradicionalmente ha venido caracterizando el régimen jurídico peculiar de la función pública es que las condiciones de empleo no se establecen en un contrato o por convenio colectivo, sino que se determinan minuciosamente por normas objetivas, leyes y reglamentos, que los poderes públicos pueden modificar unilateralmente.   De ahí que se diga que el funcionario no tiene con la Administración una relación contractual, sino estatutaria. Es decir, que queda encuadrado desde su nombramiento hasta la extinción del vínculo profesional en el marco de un estatuto público, que fija en cada momento sus derechos, deberes y responsabilidades.”   ( Derecho de la Función Pública , Madrid, Editorial Tecnos, S.A., 1.996, p. 18).   (Resolución número 513-2001 de las nueve horas cincuenta minutos del veintinueve de agosto del dos mil uno, lo resaltado en negrita corresponde al original, no así lo subrayado.  En sentido similar, es posible ver también la resolución número 2002-445 de las nueve horas cuarenta minutos del seis de setiembre del dos mil dos, de esa misma Sala.) 


 


En el caso de los funcionarios de la Imprenta Nacional, éstos han sido nombrados por el Poder Ejecutivo en atención a las competencias señaladas por el artículo 140 inciso 2 de la Constitución Política, mediante un acto administrativo que los inviste como servidores públicos.  Al tenor de lo señalado por el artículo 2 del Estatuto de Servicio Civil, éstos funcionarios se encuentran cubiertos por el régimen estatutario.


 


Ahora bien, para efectos de determinar si el traslado que se proponía en el proyecto de presupuesto ordinario y extraordinario para el ejercicio económico del 2007 hubiese producido un cambio de patrono, debemos analizar los elementos constitutivos de la relación estatutaria.


 


El artículo 18 del Código de Trabajo define los elementos determinantes de una relación laboral, a saber, remuneración, prestación personal del servicio y subordinación.  Indica el artículo en cuestión lo siguiente:


 


“Contrato individual de trabajo, sea cual sea su denominación, es todo aquel en que una persona se obliga a prestar a otra sus servicios o a ejecutarle una obra, bajo la dependencia permanente y dirección inmediata o delegada de ésta, y por una remuneración de cualquier clase forma…”


 


Sin embargo, la doctrina y jurisprudencia que informan el artículo anterior han señalado que el elemento determinante para definir una relación como laboral es la subordinación, ya que los otros dos elementos presentes en la relación de empleo son comunes a otros tipos de vinculación como por ejemplo los contratos por servicios profesionales. 


 


“De lo anterior se extrae que los tres elementos que caracterizan a este tipo de vínculos son: prestación personal del servicio, remuneración y subordinación jurídica. Cabe advertir que los dos primeros son comunes a diferentes modalidades de contratación (es decir, no son exclusivos de la materia laboral), razón por la cual doctrinaria y jurisprudencialmente se ha recurrido a la subordinación jurídica como el elemento fundamental para diferenciar las relaciones laborales.    Sobre los alcances del término no existe uniformidad de criterio, pero se le puede conceptuar como un estado de dependencia real, surgido del derecho general del patrono de dirigir, de dar órdenes, de fiscalizar la labor del trabajador, ya sea por sí o por medio de su representante; y, por lo consiguiente, la obligación de aquél de someterse.   Consiste no sólo en dar órdenes, sino también en la posibilidad de hacerlo.   Para Colin, se trata   ² ¼ de un derecho general de fiscalizar la actividad de otro, de interrumpirla o hacerla cesar a voluntad, de trazar sus límites, sin que sea necesario controlar continuamente el valor técnico de los trabajos efectuados.   Dirección y fiscalización, tales son los dos polos de la subordinación jurídica. ²   (COLIN citado por   J. RUPRECHT (Alfredo),   Enciclopedia Jurídica OMEBA , Buenos Aires, Driskill S.A, 1984, Tomo IV, pp. 426 - 427) (sobre este tema pueden consultarse, entre otras, las sentencias de esta Sala N. 152 de las 9:20 horas del 14 de julio de 1993,   172 de las 11:00 horas del 14 de agosto de 1997   y 882 de las 9:40 horas del 13 de octubre del 2000).


 


Una de las manifestaciones de la subordinación es la posibilidad de ejercer la potestad disciplinaria sobre el funcionario concreto, siendo una competencia que sólo podrá ejercer el patrono.


 


Partiendo de lo expuesto, en el caso concreto debemos analizar quien ejerce el poder de dirección y disciplina sobre los funcionarios de la Imprenta Nacional:  la Junta Administrativa o el Ministro de Gobernación y Policía.


 


La Junta Administrativa de la Imprenta Nacional ha sido definida por el legislador como un órgano de desconcentración máxima del Ministerio de Gobernación y Policía a la que el legislador doto de personificación presupuestaria, de conformidad con lo establecido en la reforma introducida en el artículo 1 de la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, Ley 5394.    Por lo tanto, la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional es un órgano de la Administración Central que integra el Poder Ejecutivo, cuya ejecución presupuestaria ha sido desligada del órgano al que pertenece por mandato legal. 


 


La competencia de la Junta Administrativa de la Imprenta es definida por el artículo 2 de la Ley 5394, que señala:


 


Artículo 2º.- Sus fines fundamentales serán:


a) Proteger y conservar los bienes de la Imprenta Nacional y velar por su mejoramiento;


b) Administrar los fondos específicos a que esta ley se refiere; y


c) Formular los programas de inversión de acuerdo con las necesidades y previa fijación de prioridades y hacer las respectivas licitaciones.


 


            Por otra parte, en cuanto a la utilización de los fondos cubiertos por la personificación presupuestaria, el artículo 7 les asigna una finalidad específica, al indicar que:


 


Artículo 7º.- Con los ingresos que produzca la Imprenta se creará un fondo especial, dedicado exclusivamente a la adquisición de maquinaria, equipo, materiales, servicios, repuestos y otros bienes necesarios para su modernización y buen funcionamiento.


 


Propiamente en lo que respecta al personal de la Imprenta Nacional, la ley de la Junta Administrativa señala que será el Ministerio de Gobernación el que destacará al personal necesario.  Indica el artículo 4 lo siguiente:


 


Artículo 4º.- Para el cumplimiento de sus fines, el Ministro de Gobernación pondrá a disposición de la Junta el personal necesario dentro de sus posibilidades presupuestarias. El Director de la Imprenta tendrá la representación judicial y extrajudicial de la Junta; y será su personero ejecutivo.


 


A partir de lo señalado, debemos indicar que las competencias de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional se circunscriben a la materia que le fue desconcentrada como máxima autoridad de la Imprenta Nacional, siendo que la dirección y disciplina del personal de ese órgano no es una competencia que le haya sido delegada, por lo que no puede ser el órgano que ejerza el poder de dirección y disciplina sobre el personal de la Imprenta Nacional, ya que no existiría un fundamento jurídico para ello.   


 


En este sentido debe interpretarse el artículo 3 del Reglamento Interior de Trabajo de la Imprenta Nacional, Decreto N°10862-G, del 29 de noviembre de 1979, que señala la posibilidad de que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional contrate personal.  Señala la norma:   


 


Artículo 3°—Para los efectos de este Reglamento Interior de Trabajo se entiende por:



b) "Patrono", el Ministerio de Gobernación y Policía, o la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, según se trate de servidores cuyas plazas figuren en la Relación de Puestos de la Ley de Presupuestos o de servidores pagados mediante el presupuesto de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, aprobado por la Contraloría General de la República;


 


La Procuraduría ha señalado en reiteradas oportunidades que no existe un fundamento jurídico que sustente el que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional contrate personal para labores fijas.    Al respecto, este Órgano Asesor ha señalado: 


 


“Así las cosas, resumiendo lo antes dicho, por principio, todo puesto pagado por el erario público debe estar incluido en el Régimen de Servicio Civil (Sala Constitucional. Nº 4588-97, aunque es sabido, sólo se amparó, por razones que no vienen al caso mencionar aquí, (a los servidores del Poder Ejecutivo), y por ende, la exclusión de éstos al referido régimen solo puede ser en virtud de ley. Es lo cierto, también, que las plazas en cuestión fueron autorizadas por la Autoridad Presupuestaria para ser aprovechadas en cargos fijos de las áreas de producción y mercadeo de la Imprenta Nacional, que como es sabido, constituye un órgano adscrito al Ministerio de Gobernación y Policía. Y, finalmente, es posible afirmar que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional (que financió de sus propios recursos el costo de dichas plazas), también es parte de la Administración Central del Estado.  Empero, es del caso señalar, sobre esto último, que los fondos de la referida Junta sólo pueden ser utilizados de acuerdo con las regulaciones de su Ley de Creación (Nº 5394). De allí que, debe tenerse presente, que los dineros administrados por la citada Junta tienen destinos específicos, dentro de los cuales no está el de asumir pagos de salarios por cargos fijos, sino, únicamente, se autoriza la contratación bienes y servicios, entendiéndose estos últimos, como aquéllos meramente eventuales, sobre actividades que no pertenecen a las normales de la institución, y que no impliquen relación o vínculo dentro del esquema organizacional de la relación de puestos de ese órgano. En este sentido, desde hace algunos años, esta Procuraduría había externado criterio, y entre lo que interesa expresó:


“Según ha quedado expuesto, al efectuar el análisis de las normas especiales sobre la materia, tanto la Ley de Creación de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional, como la Ley que regula la Junta Administrativa de la Dirección Nacional de Comunicaciones [3], establecen expresamente los fines para los cuales debe ser utilizado el presupuesto asignado a las mismas, dentro de los cuales no se incluye la contratación de personal.


Antes bien, en ambos cuerpos normativos se establece que el personal necesario para el cumplimiento de sus fines será asignado por parte del Ministerio de de Gobernación y Policía, de manera que resulta aún más claro la intención del legislador de que los fondos disponibles no fueran destinados a la contratación de servidores, razón por la cual el que estas Juntas destinen parte de sus recursos al pago de salarios de empleados contratados a su servicio, implica una violación al principio de legalidad que debe respetar la Administración”. (Procuraduría General de la República. Nº C- 034-97 de 28 de febrero de 1997).


De lo anterior puede afirmarse, además, que en aquellos casos, en que de acuerdo con la ley proceda contratar servicios, éstos sólo pueden tener carácter esporádico, y del todo ajenos a la nomenclatura de puestos de ese órgano, supuesto en el que no procede considerar inclusión alguna al régimen de Servicio Civil.”  (Dictamen C-295-2005 del 18 de agosto de 2005)


 


De conformidad con lo señalado, la modificación propuesta en el proyecto de presupuesto ordinario y extraordinario para el año 2007, consistente en el traslado de una partida para que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional cancelara los salarios de los funcionarios del Ministerio de Gobernación y Policía, no tiene la virtud de modificar la subordinación jurídica a la que se encuentra sujeto el servidor público de la Imprenta Nacional, en el tanto la Junta Administrativa no tendría competencia para ejercer tal poder de dirección, por lo que necesariamente debe entenderse que la relación jurídica continúa siendo con el Ministerio de Gobernación y Policía.


 


En sentido similar, la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia ha resuelto a favor de refutar a los trabajadores como empleados del Ministerio y no de la personificación presupuestaria, en atención a cuál es el órgano que ha ejercido el poder de dirección, independientemente de si éste órgano ha cancelado la remuneración o no del servidor. 


 


“En esta instancia es un hecho no controvertido que el actor le prestó servicios al Estado en el período comprendido entre 1° de julio de 1989 y el 8 de junio de 1997, siendo que a partir del día 9 siguiente se le trasladó a laborar en el Programa denominado Festival Internacional de las Artes, perteneciente al Teatro Popular Melico Salazar, este último, según se indicó, con personería jurídica propia.   Tal y como acertadamente lo indicaron los señores jueces, mediante nota fechada 6 de junio de aquel año, suscrita por el Coordinador de Recursos Humanos de la Dirección General del Archivo Nacional, se le informó al demandante sobre aquel traslado y además que dicha Dirección seguiría:   “... asumiendo el pago, hasta tanto se concrete su traslado presupuestario por parte del Ministerio de Hacienda”.   Es decir, el traslado material iba acompañado de una promesa de pago de salario por parte de aquella dependencia estatal hasta que el puesto apareciera presupuestado en el lugar de destino.   Ese compromiso fue cumplido solo parcialmente, por cuanto, según el reporte de la Caja Costarricense de Seguro Social, visible a folios 209 a 211, el señor Méndez Alfaro percibió salario de parte de aquel órgano pero quedaron al descubierto varios meses del año de 1999; período este último, en el cual, dicho sea de paso, ya se había dispuesto que volviera a prestar los servicios para el Ministerio de Cultura Juventud y Deportes, específicamente en el Departamento Legal.   … En términos generales para determinar la existencia de una relación laboral, debemos recurrir al contenido de los numerales 4 y 18 del Código de Trabajo.   ….Se han distinguido tres elementos caracterizantes de una relación de tipo laboral, a saber: la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación jurídica.   Como los dos primeros se presentan también en otro tipo de contrataciones, doctrinaria y jurisprudencialmente se ha recurrido al tercer elemento -la subordinación jurídica- como criterio de distinción, entendido éste como la facultad del empleador de dar órdenes al empleado y disciplinar sus faltas así como la de dirigir las tareas (sobre el punto se pueden consultar los votos de esta Sala números 268, de las 8:00 horas, del 13 de diciembre de 1991; 25, de las 9:00 horas, del 24 de enero de 1992; 392, de las 10:40 horas, del 25 de noviembre de 1994; 235, de las 10:40 horas, del 18 de octubre de 1996; 382, de las 9:50 horas, del 29 de noviembre de 1996;   30, de las 15:40 horas, del 12 de febrero de 1997 y; 390, de las 10:20 horas, del 7 de agosto del 2002).   De todo lo expuesto se colige, sin lugar a dudas, que el actor estuvo siempre sujeto a las decisiones del Ministerio, órgano del Estado, quien no sólo lo envió a prestar servicios en otra entidad sino que por ellos le pagó salarios en una época y, además, dispuso los referidos traslados según lo estimó procedente.   Es decir, el actor se mantuvo sujeto a las órdenes de aquel (subordinación jurídica), sin que sea procedente por injusto y arbitrario, que luego pretenda eludir la responsabilidad de las consecuencias producidas por sus actuaciones, no existiendo ninguna razón válida para que sea el servidor el que vea menoscabados sus derechos por la actividad de la Administración.   De ahí que, acertadamente se le consideró su patrono para todos los efectos correspondientes.-  (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2005-425 de las ocho horas cinco minutos del primero de junio del año dos mil cinco)


 


Por otra parte, el acto de nombramiento como funcionarios del Ministerio de Gobernación y Policía ha definido la relación estatutaria con aquel Ministerio, por lo que en nuestro criterio se requeriría de un nuevo acto administrativo que invista al funcionario como parte de la estructura organizativa de la otra entidad a la cual se presume se traslada.   Bajo esta misma línea de pensamiento, debemos recordar que el traslado de funcionarios que implique un cambio de patrono, representa una modificación sustancial en el contrato de trabajo que no puede ser acordada unilateralmente por la Administración en uso del ius variandi[2], por lo que se requiere necesariamente el consentimiento del servidor.


 


"En relación con la facultad del patrono de trasladar a sus funcionarios cabe manifestar lo siguiente: es una facultad legítima del patrono trasladar a un funcionario a otro puesto de la misma categoría, en especial, claro está, cuando el funcionario consiente expresa o tácitamente. Sin embargo, cuando el servidor está en desacuerdo con la adopción de la medida, el traslado se convierte en forzoso, cuyo ejercicio debe ser de carácter excepcional, en circunstancias necesarias”. (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2005-16502 de las diecinueve horas y cincuenta y tres minutos del veintinueve de noviembre del dos mil cinco)


 


Asimismo, tanto el artículo 112 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil como el Decreto 22317-MP-H-MIDEPLAN, referido a la Movilidad Horizontal en Ministerios, Instituciones y Empresas Públicas, señalan un procedimiento para el traslado temporal o definitivo de los funcionarios de un respectivo Ministerio a otra entidad u órgano.


 


Así, el artículo 112 del Estatuto de Servicio Civil señala que:


 


“Los servidores cubiertos por el Régimen de Servicio Civil podrán ser trasladados con carácter transitorio a desempeñar otros cargos como consecuencia de las siguientes situaciones:


 


a)            Para desempeñarse en otras Instituciones del Estado o asignados como personal de contraparte en Convenios Institucionales o Internacionales debidamente formalizados;


b)            Por designación de la Administración superior para que ejerza la dirección y/o desarrollo de un proyecto, programa o proceso institucional significativamente importante, siempre y cuando no existe el recurso previamente designado para atender esas necesidades y funciones.


En ambos casos, los servidores continuarán disfrutando de los beneficios y deberes que les confiere el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento…


 


Por su parte, el Decreto 22317-MP-H-MIDEPLAN señala como una competencia de la Autoridad Presupuestaria la aprobación de los traslados horizontales definitivos, es decir, los traslados entre entidades del Estado, de los funcionarios cubiertos por el ámbito competencial de la Autoridad Presupuestaria.  Refiere el decreto que:


 


“2º.- La Autoridad Presupuestaria autorizará los traslados de plazas, ocupadas o vacantes, entre los Ministerios, Instituciones y Empresas Públicas, cubiertas por su ámbito.


3º.- El traslado de plazas ocupadas provenientes de las Instituciones y Empresas Públicas, a Instituciones cubiertas por el Régimen de Servicio Civil, deberá realizarse mediante Ley de Presupuesto y sus titulares deberán tener, por lo menos, dos años de servicio ininterrumpido al Estado.”


           


            Adicionalmente, corresponderá a la Dirección General de Servicio Civil analizar la ubicación salarial de los puesto dentro de la nueva entidad, de conformidad con lo señalado por el artículo 13 inciso a)  del Estatuto de Servicio Civil.


 


            Ninguna de los procedimientos descritos anteriormente se ha realizado en el caso objeto de análisis, por lo que no es posible presumir que se está realizando un traslado de los funcionarios, independientemente de si la forma de pago que se pretendía utilizar- transferencia a un órgano con personificación presupuestaria- resulta adecuada o no para efectuarlo, determinación que, como vimos, constituye una competencia de la Contraloría General de la República.


 


4.         En el supuesto de que la Junta se convierta en el patrono de los trabajadores que ahora trabajan bajo la subordinación directa del Ministerio de Gobernación, ¿En que situación legal quedará la convención colectiva firmada entre la Imprenta Nacional (no con la Junta) y la ANEP?, es decir, ¿será posible su aplicación a pesar de que la Imprenta ya no sea el patrono, sino la Junta?


 


Como se señaló en el apartado anterior, en la hipótesis bajo estudio, la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional no se convertiría en el patrono de los funcionarios de la Imprenta Nacional, por lo que no se estaría modificando la situación de la convención colectiva firmada por la Imprenta Nacional y la Asociación Nacional de Empleados Públicos.


 


No obstante, debe indicarse que en caso de operar una sustitución del patrono, en nuestro criterio la convención colectiva se mantendría vigente con el nuevo órgano, al tenor de lo dispuesto por el Reglamento para la negociación de convenciones colectivas en el Sector Público, Decreto Ejecutivo número 29576-MTSS del 31 de mayo del 2001, y el Código de Trabajo. 


 


El artículo 17 del Reglamento para la Negociación de Convenciones Colectivas en el Sector Público, establece que resultará de aplicación supletoria el Código de Trabajo en lo que respecta a los efectos de las Convenciones Colectivas suscritas.   Señala el artículo:


 


Artículo 17.—En caso de duda en la interpretación de este reglamento, se aplicará lo dispuesto por la Ley General de la Administración Pública, salvo en cuanto al procedimiento negocial y a los efectos propios de las convenciones colectivas, casos en los cuales se aplicarán en primer término las normas del Código de Trabajo y subsidiariamente las fuentes de derecho público que contiene la Ley General antes mencionada.


 


El Código de Trabajo no contiene una norma que regule expresamente el punto bajo análisis, no obstante, es posible inferir de los artículos 37, 53 y 59 que en casos de sustitución patronal debe considerarse como vigente la convención colectiva con el nuevo patrono sustituto.    Señalan los artículos mencionados lo siguiente:


 


“ARTICULO 37: La sustitución del patrono no afectará los contratos de trabajo existentes, en perjuicio del trabajador. El patrono sustituido será solidariamente responsable con el nuevo patrono por las obligaciones derivadas de los contratos o de la ley, nacidas antes de la fecha de la sustitución y hasta por el término de seis meses. Concluido este plazo, la responsabilidad subsistirá únicamente para el nuevo patrono.”


ARTICULO 53.- La disolución del sindicato no afecta las obligaciones y derechos emanados del contrato colectivo que correspondan a sus miembros.


ARTICULO 59.- Si firmada una convención colectiva el patrono se separa del sindicato o grupo patronal que celebró el pacto, éste regirá siempre la relación de aquel patrono con el sindicato o sindicatos o grupo de sus trabajadores.


En caso de disolución del sindicato de trabajadores o del sindicato de patronos, se observará la regla del artículo 53.”


 


            De la lectura de las normas anteriores, es posible concluir que el legislador se ha inclinado por mantener la vigencia de las convenciones colectivas cuando se disuelvan los sindicatos de trabajadores o empleadores que las suscribieron.  De igual manera, en aquellos casos en que el patrono sea sustituido por otra entidad, los contratos laborales se mantienen[3].    En nuestro criterio, las soluciones anteriores también deben ser aplicadas cuando se da la sustitución del patrono manteniendo la vigencia de la convención colectiva, por cuanto en estos casos se parte de que existe una continuidad de la relación con el nuevo patrono sin perjudicar al trabajador, con lo que deberá mantenerse de igual manera, las normas convencionales que previamente se habían suscrito con el anterior patrono.


 


III.             CONCLUSIONES:


 


Con base en lo antes expuesto, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:


 


1.                  En atención a lo preceptuado por los artículos 2, 4 y 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, nos vemos impedidos a pronunciarnos sobre los extremos señalados en la consulta con los números 1, 2 y 5, por ser estos competencia de la Contraloría General de la República.


 


2.                  La Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico del 2007, Ley número 8562, no contempló la transferencia presupuestaria a la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional para que dicho órgano pagara los salarios de los trabajadores del Ministerio de Gobernación y Policía, por lo que no se da el supuesto de hecho que origina las dudas remitidas.


 


3.                  No obstante lo indicado, de haberse realizado la transferencia propuesta en el proyecto de presupuesto ordinario y extraordinario para el año 2007, dicha transferencia no implicaría la modificación de la relación de subordinación existente entre los funcionarios de la Imprenta Nacional y el Ministerio de Gobernación y Policía, por lo que no sería posible considerar que la transferencia presupuestaria tendría como efecto que la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional se convirtiera en el nuevo patrono de aquellos trabajadores.


 


4.                  Al no existir una modificación en cuanto al sujeto patrono, tampoco podría señalarse que la Convención Colectiva suscrita entre la Imprenta Nacional y la Asociación Nacional de Empleados Públicos hubiese perdido vigencia.


 


            Sin otro particular, atentamente,


 


 


Grettel Rodríguez Fernández


Procuradora Adjunta


 


 


GRF/Kjm




[1] En este sentido, debe señalarse que el Departamento de Análisis Presupuestario de la Asamblea Legislativa, señaló durante la tramitación del proyecto la necesidad de mantener a la Imprenta Nacional como un subprograma del Ministerio de Gobernación y Policía y no aprobarlo como una transferencia.  Al respecto, se indicó:


“Como se mencionó al principio de este informe, el Ministerio agrupó el subprograma “Imprenta Nacional” dentro del subprograma “Transferencia”.  Este cambio, nos parece, un tanto contraproducente por las razones que se detallan:


·                     Según lo expuesto en el Presupuesto 2006, la Imprenta Nacional es una institución pública del Estado costarricense adscrita al Ministerio de Gobernación y Policía, cuyo fin es coadyuvar en la gobernabilidad de la República a través de la administración oportuna, eficaz y efectiva de los diarios oficiales, ya sea impresa o digital, brindando legalidad y oficialidad a los comunicados, sean éstos públicos o privados; bajo los preceptos de alta excelencia. Además, debe satisfacer, con altos estándares de calidad, competitividad y eficiencia, las necesidades en materia de artes gráficas de instituciones y organizaciones sin fines de lucro así como de empresas estatales; contribuyendo a la educación y la cultura; apoyados en un recurso humano comprometido y altamente productivo, en procura de un ambiente laboral que promueve el mejoramiento de la calidad de vida de nuestros colaboradores y le brinde a nuestros clientes productos a bajos costos.


Como se observa, dada la importancia de su misión, no se debería de incorporar como una transferencia.


·                     Otra razón por la cual, es importante se mantenga como un subprograma es por que se pierde la oportunidad de evaluar su eficiencia y eficacia y sus logros dirigidos hacia la sociedad como institución pública.  Esto por cuanto, al no contar con una programación física, metas de gestión,  indicadores y objetivos de mejora, tanto el MIDEPLAN como la Dirección General de Presupuesto (responsables de realizar la evaluación presupuestaria anual de todas los Ministerios)  no puedan elaborar un informe de evaluación del grado de cumplimiento en las labores de la institución. (Departamento de Análisis Presupuestario, Informe del Proyecto de Presupuesto Ordinario y Extraordinario del Ejercicio Económicos 2007, el resaltado es del original)


 


[2]   “….Con  la locución latina ius variandi, se denomina genéricamente la facultad jurídica que tiene, el empleador, para poder modificar, en forma unilateral y legítima, las condiciones de la relación laboral, en el efectivo ejercicio de sus propias potestades de mando, de dirección, de organización, de fiscalización y de disciplina, que se le confieren, de principio, ante el innegable, por necesario, poder directivo del cual goza, dentro de la contratación. Para que el ejercicio de esta facultad se ejerza en forma legítima, es necesario que las medidas tomadas no atenten contra las cláusulas esenciales del contrato, ni mermen los beneficios del trabajador o del servidor, en este caso-.  En efecto, si el patrono ejerce su derecho de manera abusiva o arbitrariamente tanto en lo privado, como en lo público-, en perjuicio de los intereses del empleado, lo autoriza a éste a colocarse, desde el punto de vista jurídico, en una clara situación de despido injusto.”  (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2002-00492 de las diez horas del cuatro de octubre de dos mil dos)


 


[3]Se deriva del texto que el cambio en la persona del patrono, no puede perjudicar en manera alguna los derechos del trabajador. Es decir, tal sustitución patronal no significa por sí misma el despido del trabajador, pero se mantiene la responsabilidad solidaria, por los derechos no satisfechos, durante un tiempo. (Puede verse la sentencia N° 235, de las 9:20 horas del 21 de octubre de 1993, reiterada en la N° 283, de la 9:30 horas del 15 de marzo del 2000). Se deduce entonces, como se indicó supra que, si se operó la sustitución patronal tal y como la declaró el Ad quem y fue aceptada por las partes, la relación laboral existente entre el aquí actor y la empleadora sustituta, se mantiene al no existir el despido automático en virtud de la sustitución, tal como se expresó en el considerando anterior, por lo que no correspondería pagarle al trabajador los extremos de preaviso y cesantía, que tienen como causa petendi la existencia del despido”  (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, resolución número 2005-00990 de las nueve horas cincuenta y cinco minutos del treinta de noviembre del dos mil cinco)