C-364-2008

7 de octubre de 2008

 

Señor

Olman Rojas Rojas

Coordinador General a. í.

Programa de Regularización del Catastro y Registro

Ministerio de Hacienda

 

Estimado señor:

 

Con la aprobación de la Procuradora General de la República, doy respuesta al oficio UE-1138-07 de fecha 04 de diciembre de 2007, en el que se consulta lo siguiente:

 

1)         Si forman parte del Refugio de Vida Silvestre Ostional las posiciones de los manglares y de los esteros –zona pública- que se extiendan más allá de los 200 metros medidos horizontalmente a partir de la pleamar ordinaria, así como la zona restringida que sobrepase los referidos 200 metros por estar medida a partir del límite de los esteros o de los manglares que se extiendan por más de 50 metros de la pleamar ordinaria.

2)         Si la ampliación del Refugio de Nacional de Fauna Silvestre Ostional por el Artículo 1 del Decreto No. 16531 del 18 de julio de 1985, al no haber hecho mención a la zona marítimo-terrestre, incluyó dentro de sus límites geográficos aquellas propiedades legítimamente inscritas a nombre de particulares, excluidas de la aplicación de la Ley sobre la Zona Marítimo-Terrestre según el artículo 6 de este cuerpo legal, que se situaren en ´el área de 200 metros, contados a partir de la pleamar ordinaria, comprendida desde la margen izquierda de la desembocadura del río Nosara hasta la Punta Guiones´.

3)         Si a partir de la entrada en vigencia de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre de 1992, cuyo Transitorio I generaliza el concepto de zona marítimo-terrestre a todo el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, fueron excluidas de los límites geográficos del Refugio aquellas propiedades legítimamente inscritas a nombre de particulares que se encontraren dentro de dichos límites.

4)         En vista de que la Sala Constitucional declaró que el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional es un refugio estatal ¿cuál es la situación legal de las propiedades legítimamente inscritas a nombre de particulares que se encontraren dentro de sus límites geográficos?

 

Sobre la consulta formulada, esta Procuraduría -mediante oficio AAA-831-2008 de fecha 16 de julio de 2008 -confirió audiencia al Director del Área de Conservación Tempisque, señor Emel Rodríguez Paniagua, quien respondió lo siguiente:

 

“La consulta plasmado (sic) en el oficio UE-1138-07, y firmado por el señor Claudio Ansorena Montero, contó con la participación de los funcionarios del Refugio de Vida Silvestre de Ostional, y con el visto bueno de está (sic) Dirección que represento, ya que consideramos que con la aclaración de los cuatro puntos solicitados a la Procuraduría, se podrán tomar decisiones importantes, referentes a límites del Refugio y la masiva ocupación precaria dentro del Refugio Nacional de Vida silvestre de Ostional. Quiero recalcar que la consulta presentada a la Procuraduría mediante oficio UE-1138-07 cuanta con el visto bueno y un total respaldo por parte de la Dirección del Área de Conservación Tempisque”.

 

I.-SOBRE LO CONSULTADO

            Hay dos temas fundamentales sobre los cuales versa esta consulta. El primero es el que tiene que ver con la propiedad privada que pudiera haber quedado comprendida dentro de esta área silvestre protegida, y el segundo, está relacionado con la inclusión de los manglares y esteros dentro de los límites del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional (RNVSO).

 

Pues bien, en lo que respecta al primero de ellos, hay que empezar por reseñar los antecedentes normativos de este Refugio, cuya creación se remonta a la Ley de Conservación de la Fauna Silvestre (número 6919 del 17 de noviembre de 1983), que al efecto disponía:

 

“Transitorio único: Créase el Refugio Nacional de Fauna Silvestre de Ostional para los efectos de la Ley de Fauna Silvestre. Este refugio estará ubicado en los doscientos metros de la zona marítimo-terrestre que se extiende desde la margen derecha de la desembocadura del Río Nosara hasta la Punta India”.

 

            Posteriormente, el Poder Ejecutivo mediante decreto número 16531 (del 18 de julio de 1985) dicta una demarcatoria que amplía los límites del Refugio, bajo la consideración de que el área inicial, era insuficiente para proteger los sitios de anidamiento de la Tortuga Lora (Cons. 1 y 3). En efecto, el artículo 1°, establece:

 

“Artículo 1°—Amplíase el Refugio Nacional de Fauna Silvestre Ostional con el área de 200 metros, contados a partir de la pleamar ordinaria, comprendida desde la margen izquierda de la desembocadura del río Nosara hasta la Punta Guiones”.

 

Luego, con la promulgación de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre (número 7317 del 30 de octubre de 1992) se ratifica la creación del Refugio, en los siguientes términos:

 

“Transitorio I.-Créase el Refugio de Vida Silvestre Ostional que, para los efectos de esta Ley, estará ubicado en los doscientos metros de la zona marítimo terrestre que se extiende desde Punta India hasta Punta Guiones, Cantón de Nicoya, Provincia de Guanacaste. El Poder Ejecutivo demarcará el Refugio dentro de los treinta días siguientes a la publicación de esta Ley”.

 

Finalmente, por medio del decreto ejecutivo número 22551 (del 14 de setiembre de 1993) se amplía el sector marino del Refugio (art. 1°) y se establecen los sectores que lo constituyen: a. El Sector Marino que comprende las aguas territoriales según la delimitación anterior, b. El Sector Ostional, que comprende el principal sitio de desove de la tortuga lora en la Playa Ostional, c. El Sector Humedal Estuarino que conforman las áreas de manglar y d. El Sector Guiones, que comprende la Playa Pelada y la Playa Guiones. Lo anterior con el propósito de ordenar -para efectos de protección y aprovechamiento- los recursos naturales del área protegida (artículo 2°).

 

En efecto, como puede apreciarse del contenido de las normas supra transcritas, Ostional es un refugio que presenta “la singular característica de haberse constituido en terrenos de dominio público”. En efecto, tiene aquí validez lo manifestado por esta Procuraduría al atender la audiencia conferida respecto de la acción de inconstitucionalidad interpuesta contra el decreto ejecutivo número 16531:

 

“La demarcatoria inicial, según Ley de Conservación de Fauna Silvestre, N° 6919 de 17 de noviembre de 1983, que lo creó (Transitorio Único), comprendía ´los doscientos metros de la zona marítimo terrestre´ desde la desembocadura del Río Nosara hasta Punta India, y el decreto la extiende hasta Punta Guiones.

Nótese que ya entonces las expresiones de la Ley y el decreto ´zona marítimo terrestre ´o ´área de doscientos [metros] contados a partir de la pleamar ordinaria´ tenían una connotación muy específica: designar aquella parte del patrimonio nacional, inalienable e imprescriptible (artículos 1 y 9 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, N° 6043 de 2 de marzo de 1977; Ley de Aguas, artículos 3, inciso I, y 69; Ley de Tierras y Colonización, artículo 7, inciso b).

Luego, ha de entenderse que el aumento de superficie decretado en el Refugio los es con espacios estatales afectos al régimen demanial; cualidad del que participa el Patrimonio Forestal del Estado, en el que se refunden los Refugios Nacionales de Vida Silvestre (artículos 32, 33 y 34, inciso ch), de la Ley Forestal.

La expansión del Refugio Ostional a sectores de la zona marítimo terrestre de Punta Guiones importa en adelante un cambio administrativo del área, con sujeción a nuevos fines públicos y planes de manejo que aseguren eficaz tutela, conservación, mejora de los recursos y el logro de beneficios adicionales: fomentar el desarrollo económico social del poblado, apoyar la realización de investigaciones científicas, promover programas de educación ambiental, etc. (artículos 3 y 73 de la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre y 19 de la Ley de Conservación de la Fauna Silvestre). Informes técnicos oficiales confieren a Playa Ostional el segundo sitio de importancia mundial para el desove de la tortuga Lora, a más de las tortugas Laud anidadas a lo largo de la costa y gran variedad de aves marinas; supervivencia de especies que intenta ponerse a cubierto.

Si los terrenos de la zona marítimo terrestre estatal son de naturaleza y características diversas e insusceptibles de propiedad común (artículo 7, ley 6043), no podría haber quebranto de la regla fundamental que la resguarda (artículo 45) cuando el Poder Ejecutivo, ejerciendo potestades constitucionales (artículo 140, incisos 3 y 18), con apego a cánones internacionales (Convenio para la Protección de la Flora, Fauna y Bellezas Escénicas Naturales de los países de América y Convenio sobre la Protección de la Naturaleza y Conservación de la Fauna Silvestre en el Hemisferio Occidental, ratificados por Costa Rica en los años 1966 y 1967) y legales (Ley de Conservación de la Fauna Silvestre, artículos 2 y 18; Ley Forestal, artículo 37) crea Refugios de Vida Silvestre en las regiones de conveniencia pública, a fin de preservar significativos recursos naturales renovables, patrimonio de la Nación”. (Informe de fecha 25 de enero de 1991. Se añade el subrayado).

 

Opinión que coincide con el criterio vinculante vertido por el tribunal constitucional al resolver esta acción, y que ha sido reiterado en posteriores sentencias relacionadas con el RNVSO:

 

“III. La extensión del área del Refugio Nacional de Vida Silvestre de Ostional abarca una zona de doscientos metros contados a partir de la pleamar ordinaria, comprendidos desde la desembocadura del río Nosara hasta Punta Guiones, es decir, comprendiendo la Zona Marítimo Terrestre, cuya naturaleza es demanial, tesis que ya ha sido acogida por este Tribunal en resolución número 447-91, de las quince horas treinta minutos del veintiuno de febrero de mil novecientos noventa y uno, considerando que en efecto se trata de un bien de dominio público, en los términos del artículo 261 del Código Civil.

"El carácter demanial de la zona marítimo terrestre (o ribera marina como se le denominó antiguamente) se reconoce desde tiempo inmemorial, y el Derecho Romano mismo recoge ese status, como "res communes" y "extra comercium". En nuestro medio, con toda claridad desde el siglo pasado se ha reconocido el carácter público de esa franja marina adyacente al territorio nacional, en la que ejerce su soberanía ... no es posible tener por violado el artículo 45 Constitucional, ... ya que no se imponen limitaciones a la propiedad privada, sino que al regularse el dominio público, la ley lo que hace es establecer condiciones mediante las que es posible el uso y disfrute de la zona marítimo terrestre, por parte de los particulares. Así quien pretenda por medios no autorizados ejercer un uso privativo de esa zona tendrá vedada la posibilidad de consumarlo, pues es aceptable también, desde tiempo inmemorial, que se trata de bienes imprescriptibles en favor de particulares y que están fuera de comercio."

IV. Además, como lo ha indicado en otra oportunidad esta Sala en resolución número 5399-93, de las dieciséis horas treinta y nueve minutos del veintiséis de octubre de mil novecientos noventa y tres, la Ley Forestal, número 4465 de veinticinco de noviembre de mil novecientos sesenta y nueve, reformada por la número 7171 de veintiocho de junio de mil novecientos noventa, determina como patrimonio forestal del Estado las reservas forestales, las zonas protectoras, las reservas biológicas, los parques nacionales, y los refugios de vida silvestre, a los que en el artículo 35 inciso c) define como:

"... las regiones establecidas para la protección y la conservación de las bellezas naturales y de la flora y la fauna de importancia nacional, a fin de que, al estar bajo vigilancia oficial, el público pueda disfrutar mejor de ellas.

...

Corresponde a la más alta autoridad competente del país adoptar medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, la explotación u ocupación en toda el área, y para hacer respetar las características ecológicas, geomórficas y estéticas que han determinado su establecimiento."

(…)

VI. Es la misma Ley Forestal la que dispone que la autoridad competente para definir los límites de tales zonas será el Poder Ejecutivo por medio del Ministerio de Recursos Naturales, Energía y Minas, a propuesta de la Dirección General Forestal o del Servicio de Parques Nacionales, de manera tal que, "queda facultado para incluir dentro de sus límites las fincas o partes de fincas de particulares que sean necesarias para el logro de los objetivos señalados en esta ley, y para instrumentarlos de acuerdo con el respectivo plan de manejo." (artículo 37.) De modo que, si el Poder Ejecutivo está legitimado para señalar los límites de su patrimonio forestal lo será a través de la vía reglamentaria y no la legal, con la debida indemnización de las propiedades privadas sobre las que se extienda el patrimonio forestal, ya que en virtud del artículo 9 constitucional y de la teoría de la separación de Poderes, la Asamblea Legislativa es el único órgano constitucional facultado para emitir actos con valor de ley, razón por la que el decreto cuestionado resulta no sólo procedente de conformidad con las disposiciones legales vigentes, sino que también constitucional.

VII. Por ello, en virtud de que el área sobre la que se extiende el Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional es Zona Marítimo Terrestre, propiedad del Estado, sobre la cual el Estado tiene plena jurisdicción, bien sobre el que la accionante ni particular alguno tiene derecho de propiedad, resulta ilógico pensar que la Administración está limitada o imposibilitada en su actuación, en procura del resguardo de la flora y la fauna de nuestros recursos naturales (Sentencia número 5976-93, del 16 de noviembre de 1993).

 

Como va sobreentendido en los precedentes constitucionales antes referidos, tenemos que por la naturaleza que ostenta el Refugio Ostional, éste comprende espacios estatales afectos al régimen demanial. En efecto, como lo adelantábamos líneas arriba, las expresiones utilizadas “zona marítimo terrestre” ´o “área de doscientos [metros] contados a partir de la pleamar ordinaria” designan aquella parte del patrimonio nacional, inalienable e imprescriptible.

 

Ahora bien, ante el supuesto que refiere la consulta, de “propiedades legítimamente inscritas a nombre de particulares” que pudiesen encontrase dentro de los límites del RNVSO, conviene remitir a lo resuelto por la Sala Constitucional, en otra de sus resoluciones:

 

“…precisa ese fallo [sentencia 5976-93] que el Refugio de Vida Silvestre Ostional que se encuentra ubicado en la zona marítimo terrestre, creado por la Ley de Conservación de la Fauna Silvestre N.° 6919, 28 de octubre, 1983, transitorio único, (ratificado luego por la N.° 7317, 21 de octubre, 1992, transitorio I), es propiedad del Estado. Sobre ella, el Estado tiene plena jurisdicción, por lo que no se puede disponer a favor de los particulares la realización de ninguna actividad. No se trata, entonces, de un acto particular de disposición del propietario de aceptar someter su propiedad al régimen. Por lo que, en caso de oposición, deberá decretarse la correspondiente expropiación (art. 84 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre). Eso sí, excepcionan los terrenos ocupados por particulares con anterioridad al ser declaradas áreas silvestres protegidas respecto de los que se deberá, también, tramitar expropiación. Todo esto, en caso de que, como se ha informado, existan poseedores con anterioridad a la creación del Refugio”.

(…)

Indudablemente, la Administración ha concretado una interpretación errónea y aplicación indebida de la Ley, por lo demás, aceptada por el informante y ratificada por un posterior informe suyo. Las leyes que se relacionan con el ambiente (Ley Orgánica del Ambiente, Ley de Conservación de la Vida Silvestre y su Reglamento, la Ley Forestal y la Ley de Zona Marítimo Terrestre, por ejemplo),   no prevén que al Refugio de Vida Silvestre Ostional se clasifique como un refugio de propiedad mixta a partir del cual se puedan autorizar actividades o proyectos de desarrollo o de explotación de los recursos naturales. Los informes que han detallado parcialmente, plantean la interpretación errónea y aplicación indebida de la Ley, pues, mientras el primero señala que el Refugio es de propiedad mixta (estatal y particular), el segundo señala que el Refugio de Vida Silvestre Ostional es patrimonio natural del Estado. El patrimonio natural del Estado está constituido por los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a municipalidades, instituciones autónomas y demás organismos de la Administración Pública, excepto inmuebles que garanticen operaciones crediticias con el Sistema Bancario Nacional e ingresen a formar parte de su patrimonio. Sugiere esto, sin duda alguna, que aunque se ubiquen en el Refugio de Vida Silvestre Ostional personas con terrenos ocupados con anterioridad a su creación, inicialmente por la Ley N.° 6919, que luego por la N.°   7317 dispuso mantenerlo, lo cierto es que, conforme lo impone esta Ley, si los terrenos en que se ubican aquellos forman parte del Refugio y se cuenta con la autorización del propietario, solo en caso de oposición, deberá decretarse la correspondiente expropiación. Precisamente, porque su creación deriva de la Ley que exceptúa un acto voluntario del propietario del terreno (arts. 84   y 87 de la Ley de Conservación de la Vida Silvestre). Lo que significa, que el Refugio solo tolera, como lo refiere el Director informante, a aquellos propietarios de terrenos que los ocupaban con anterioridad a su creación, lo que no lo hace mixto. De ahí que, no es posible autorizar, a partir del veintiocho de octubre de mil novecientos ochenta y tres, actividad alguna como la contenida en las que se han detallado. Menos, que estudie la posibilidad de otorgar otras especiales cono lo señala el Director informante. Sobre esa base, pues, procede estimar el recurso. En consecuencia, no puede el Área de Conservación Tempisque (o la Dirección General de Vida Silvestre) del Ministerio del Ambiente y Energía autorizar actividad alguna en el Refugio de Vida Silvestre Ostional que no tienda si no a su protección e investigación. Asimismo, en caso de oposición de los propietarios de los terrenos ocupados con anterioridad a la creación del Refugio el veintiocho de octubre de mil novecientos ochenta y tres (Ley N.° 6919, luego N.° 7317), deberá decretarse la correspondiente expropiación.

 

(Sentencia número 2003-8742 del 22 de agosto de 2003. Se añade el resaltado).

 

Y es que hay que tener presente que si bien la ley faculta al poder ejecutivo a instituir refugios nacionales de vida silvestre en el territorio de la República -incluyendo fundos privados de relevancia faunística y condiciones idóneas- prevé la expropiación como medio de adquirir los predios (artículos 37 de la ley orgánica del ambiente; 2 de la ley forestal; 58 de la ley de biodiversidad y 84 de la ley de conservación de la vida silvestre)[1]. A lo que hay que añadir, que la ley sobre la zona marítimo terrestre -vigente en el sector al crearse el Refugio- excluye de su órbita, las propiedades privadas inscritas bajo disposiciones antiguas que lo permitieron (artículo 6). De allí que el plano legal es claro: se deben respetar los enclaves lícitos de propiedad privada ubicados dentro de la zona marítimo-terrestre y Refugios, que se encuentren inscritos en el Registro Público.

 

Ahora bien, en este caso mantenemos el criterio ya externado por esta Procuraduría, en el sentido de que una interpretación concorde entre los antecedentes normativos del RNVSO y las leyes precitadas, lo que viene es a abonar la tesis de la constitución de Ostional con terrenos dominiales. Empero, en el intento de darle alcance ampliativo a inmuebles o derechos patrimoniales privados, se debe garantizar a los propietarios el derecho a indemnización.

 

Por otra parte, en lo que concierne al segundo tema planteado, hay que empezar por decir que los manglares y esteros gozan en nuestro país de un régimen de dominio público, es decir, que son inalienables y no susceptibles de apropiación particular. Al respecto, este órgano consultivo, ha dictaminado:

 

“…a tono con la Ley de Aguas, número 276 de 27 de agosto de 1942, ―sucedánea de la de 1884― redacción original, artículos 1 y 3, ambos inciso II, son de dominio público las aguas de los esteros que comuniquen permanente e intermitentemente con el mar, y los vasos de esos esteros durante las mayores crecientes, teniendo los Jueces encargados de extender títulos de propiedad sobre baldíos es obligación de consignar la reserva nacional en cuanto a aguas o vasos de dominio público, y hacerlo constar en la sentencia, sin que la omisión confiriera derecho alguno al titulante (artículo 72). Salvedad a la vez prevista en la Ley de Informaciones Posesorias, Nº 139 de 14 de julio de 1941, y sus reformas, artículo 19.

Guardando armonía con lo expuesto, por su íntimo ligamen y conformar una unidad ecológica inescindible, la Sala de Casación ha fijado que la categoría dominial, atribuible al estero o vasos salados, abarca a éstos (en particular, el estero) y el manglar que en él brota, e inscribiéndose los títulos supletorios bajo las consabidas reservas y advertencias, cuando engloben esteros cubiertos por manglar, los mismos mantienen el carácter de enclaves demaniales (fuera del comercio jurídico) no reducidos a propiedad privada (artículo 262[2] y leyes citadas). Ver sentencia Nº 121 de 16 horas del 14 de noviembre de 1979“. (Dictamen C-186-90 del 6 de noviembre).

“Los manglares gozan en nuestro país de un régimen de dominio público, es decir, que son inalienables y no susceptibles de apropiación particular. (…)

El carácter demanial de los manglares viene a consagrarse en forma expresa en la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre, No. 6043 de 2 de marzo de 1977, al indicar su artículo 11:

´Artículo 11.- Zona pública es también, sea cual fuere su extensión, la ocupada por todos los manglares de los litorales continentales e insulares y esteros del territorio nacional.´  (…)

Ahora bien, no se vaya a creer que los manglares disfrutan de un régimen de dominio público hasta una fecha muy reciente.

En realidad, los artículos 1º y 3º de la Ley de Aguas, No. 276 de 27 de agosto de 1942, ya le daban esta connotación, aunque de forma implícita:

"Artículo 1.- Son aguas del dominio público: (...)

II.- Las de las lagunas y esteros de las playas que se comuniquen permanentemente o intermitentemente con el mar;..."

"Artículo 3.- Son igualmente de propiedad nacional:

I.- Las playas y zonas marítimas;

II.- Los vasos de los lagos, lagunas y esteros de propiedad nacional;..."

Mediante una sentencia de la antigua Sala de Casación se interpretó con acierto que en las recién transcritas normas legales se encuentra el fundamento para declarar el dominio público de los manglares:

´V.- (...) En consecuencia, las aguas cubiertas por el manglar, no brotan en el interior de las fincas, sino que provienen del mar. Por lo tanto, esas aguas y los vasos que las contienen son del dominio público, y no pueden ser reducidas a propiedad privada, pues están fuera del comercio. Artículo 262 del Código Civil y leyes que se citan a continuación.

VI.- La Ley de Aguas, número 276 de 27 de agosto de 1942, reformada por las leyes números 2332 de 9 de abril de 1959, 5046 de 16 de agosto de 1972 y 5516 de 2 de mayo de 1974, declara, desde su texto original, que son del dominio público las aguas de los esteros que se comuniquen permanentemente o intermitentemente con el mar, así como los vasos de esos esteros, según las mayores crecientes ordinarias (artículos 1 y 3, ambos inciso 2)" (Voto No. 121 de 16 horas del 14 de noviembre de 1979).

Y con prelación a la Ley de Aguas, se hallaba vigente la normativa que desde el siglo anterior fijó en una milla tierra adentro la franja inalienable contigua a las costas. La Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926 vino a precisar la extensión de la milla en 1672 metros de latitud a lo largo de las costas de ambos mares (artículo 1º que reforma el 510 del Código Fiscal, Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885).

Esta misma distancia se mantiene en la Ley General sobre Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, artículo sexto.

Esta distancia vino disminuirse hasta los doscientos metros actuales mediante las Leyes Nos. 19 de 12 de noviembre de 1942 y 201 de 26 de agosto de 1943 que declararon denunciables, salvo la franja dicha, los terrenos situados en las millas marítimas del litoral Caribe y Pacífico, respectivamente.

Un simple análisis de la legislación transcrita nos lleva a concluir que con anterioridad a las Leyes desafectantes de 1942 y 1943, los manglares que se hallaren ubicados dentro de una faja de 1672 metros contiguos a la línea de costa igualmente se verían beneficiados con el régimen de dominio público dispuesto para la denominada milla marítima, y con posterioridad a esa normativa se les aplicaría el mismo trato legal a todos los manglares, pero a la luz de la Ley de Aguas, que ya para ese entonces había entrado en vigencia´.

Conjuntamente, el artículo 20 de la Ley de Aguas anterior, No. 11 de 26 de mayo de 1884, disponía que "es del dominio público la zona marítimo terrestre o el espacio de las costas de la República que baña el mar en su flujo y reflujo y los terrenos inmediatos hasta la distancia de una milla", ampliando el concepto de zona marítimo terrestre a los terrenos de las márgenes de los ríos hasta el sitio en que sean navegables o se hagan sensibles las mareas. La amplitud de este artículo permite que una buena parte de los manglares de este país puedan ajustarse a esas situaciones.” (Dictamen C-102-96 de 26 de junio).[3]

 

Lo expuesto, pone en evidencia que la naturaleza demanial de los manglares y esteros ha sido reconocida ampliamente por éste órgano asesor en su jurisprudencia administrativa[4]. Y es precisamente el área que la ley califica como zona pública[5], la que forma parte del Refugio. En efecto, el Sector Humedal Estuarino[6] comprende el área demanial de los esteros y los manglares, más dicha noción no abarca la zona que se extiende más allá de la línea de vegetación que define su límite.

 

Lo dicho, es congruente con el objetivo y los fines que se persiguen con la creación del Refugio Ostional, que es la protección de los sitios de anidamiento de las tortugas Lora y del hábitat de una gran variedad de aves marinas, ya que con la declaratoria que hizo ingresar a ese régimen de protección, las secciones que abarcan la porción terrestre, el sector marino y las áreas demaniales de los esteros y los manglares (que constituyen uno de los componentes de los ecosistemas de los humedales estuarinos)[7], se pone a resguardo el espacio natural necesario para la reproducción, anidación y desove de esta especie de quelonio.

 

Finalmente, cabe añadir que aunque el Sector Humedal Estuarino comprende solo los esteros y manglares, debe tenerse en cuenta –en los sitios donde resulte aplicable- que según el artículo 4 del reglamento a la Ley sobre la Zona Marítimo Terrestre (decreto número 7841 del 16 de diciembre de 1977) “…partiendo de la línea de vegetación a la orilla de los esteros y del límite de los manglares o bosques salados cuando éstos se extiendan por más de 50 metros de la pleamar ordinaria, comienza la zona restringida” (Se añade el subrayado). De allí que respecto a esa franja de dominio público, debe estarse a lo dispuesto en el dictamen C-093-2007 del 27 de marzo de 2007:

 

“Al afirmarse la existencia de una zona restringida contigua a los manglares (artículo 4 del Reglamento a la Ley sobre la zona marítimo terrestre) se admite la posibilidad de otorgar concesiones en sus cercanías, pero para ello es indispensable demarcarlos a partir de su contorno, como se haría con la zona pública normalmente entendida (O.J.-042-1998 y C-264-2004). Si la zona pública no se encuentra debidamente delimitada no se podrán otorgar concesiones (artículo 62 del Reglamento a la Ley sobre la zona marítimo terrestre y dictamen C-123-1996).

En este caso, la demarcatoria tiene la finalidad de delimitar esas áreas del dominio público y garantizar su uso conforme a la Ley Forestal (para capacitación, investigación y ecoturismo al tenor del artículo 18) y se efectúa por el Instituto Geográfico Nacional en coordinación con el Ministerio del Ambiente y Energía (artículos 62 y 63 del Decreto No. 7841, Reglamento a la Ley No. 6043,  considerando 13 y numerales 7° y 8° del Decreto No. 31045-MOPT del 6 de marzo del 2003, Especificaciones sobre el reglamento para la delimitación de la zona marítimo terrestre).

No sería válida la demarcatoria parcial de una zona sin considerar los manglares, pues la zona marítimo terrestre debe entenderse como una sola e integrada, y no como sectores independientes, y el plan regulador deberá tomar en cuenta para su evaluación, todas las características presentes, incluyendo por tanto los manglares. Además, la ausencia de demarcatoria podría llevar a confusión al creer los futuros solicitantes que podrían obtener por vía de concesión el uso de áreas de manglar, lo que, como ya se ha dicho, no es posible de ningún modo bajo los términos de las concesiones de la Ley No. 6043 (O.J.-042-1998):

´ La Procuraduría General de la República indicó en su oportunidad (Dictamen No. C-123-96 de 29 de julio de 1996) que los trámites de inspección ocular y de publicación de edictos en los expedientes de solicitud de concesiones sólo se pueden realizar si ya existe, entre otros requisitos (declaratoria de zona turística o no turística y plan regulador), el amojonamiento de la zona pública, el que debe entenderse total y no sólo parcial del sector correspondiente´. (O.J.-042-1998)”. (C-093-2007 del 27 de marzo de 2007).

 

II.- CONCLUSIONES

1)                De conformidad con los precedentes constitucionales citados, Ostional es un refugio estatal por haberse constituido en terrenos de dominio público, naturaleza que se remonta hasta la fecha de su creación (Transitorio Único de la Ley número 6919). Siguiendo el razonamiento allí expuesto, de existir terrenos lícitamente inscritos en el Registro Público con anterioridad a la creación del Refugio, lo que procede es tramitar su expropiación.

 

2)                Forman parte del Refugio Nacional de Vida Silvestre Ostional, las áreas demaniales de los esteros y los manglares que conforman el Sector Humedal Estuarino. La zona que se extiende más allá de la línea de vegetación que define su contorno, no se entiende incluida dentro de sus límites.

 

De Usted, atentamente,

 

Gloria Solano Martinez

Procuradora

 

GSM/meml