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Texto Dictamen 001
 
  Dictamen : 001 del 02/01/2012   

02 de enero del 2012

02 de enero del 2012


C-001-2012


 


Licenciado


Raúl Quirós Quirós


Auditor Interno


Junta Administrativa del Servicio


Eléctrico Municipal de Cartago


 


Estimado señor:


 


Con la anuencia de la señora Procuradora General de la República, me es grato dar respuesta a su Oficio No. AUDI-477-2011, de 10 de noviembre del 2011, a través del cual consulta lo siguiente:


 


 


“1.- Si un funcionario de la Administración es enviado al disfrute de vacaciones por la acumulación de más de cinco períodos y por acuerdo firme de su patrono. ¿ puede ese funcionario disponer voluntariamente cuándo y cómo disfrutar de esas vacaciones o se encuentran obligado a disfrutarlas en el plazo señalado y forma señalados por su patrono el Estado?


 


2.- ¿Qué ocurre si la Administración nombra a otro funcionario en forma interina para que sustituya al funcionario en vacaciones y subsisten ambos nombramientos en forma simultánea?


 


3.- Si el funcionario enviado a vacaciones por parte de su patrono el Estado labora durante ese período de descanso. ¿es posible reintegrarse los días de vacaciones “no disfrutadas” ante un reclamo expreso del funcionario en ese sentido?


 


4.- De llegar a darse el caso de una institución que ha tenido a dos funcionarios ejerciendo el mismo puesto en forma simultánea, o sea, un “titular” que lo ostenta “de facto” por estar de vacaciones, y un interino, que lo ostenta “de iure” por haber sido nombrado, ¿Qué ocurre con los recursos públicos erogados para el pago del recargo al interino?


 


5.- En el supuesto anterior ¿ cuál es el estatus jurídico de los actos administrativos formales y materiales producidos por ambos funcionarios durante ese período?”


 


I.- CONSIDERACIÓN PRELIMINAR:


 


Es preciso señalar de previo, que si bien de conformidad con la reforma de artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas- los auditores internos pueden consultar directamente a este Órgano Consultor Superior Técnico Jurídico de la Administración Pública, ciertamente debe entenderse que esa posibilidad debe circunscribirse a la competencia que ostenta el órgano auditor dentro de la entidad pública a la cual sirve. Ello, en virtud del carácter que tienen las funciones de ese funcionario en nuestro ordenamiento jurídico. En tal sentido, dicha norma establece:


 


“ARTÍCULO 4º.— CONSULTAS:


“Los órganos de la Administración Pública por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente.


(Así reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno”


 


Por otra parte es importante destacar, que no obstante que mediante la norma transcrita se posibilita al auditor interno de la Administración Pública para consultar de manera directa a esta Procuraduría, es con fundamento en  los artículos 1, 2, 3, inciso b), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley No. 6815 de 27 de setiembre de 1982) que las consultas que se planteen  deben versar únicamente sobre cuestiones jurídicas y de carácter general, pues por la naturaleza vinculante que ostentan nuestros dictámenes, éstos no pueden sujetar a la administración activa en tratándose de asuntos concretos y particulares  que incumben propiamente a ella decidir o resolver. Así, esta Procuraduría ha señalado reiteradamente, que:


 


“…no obstante la competencia consultiva general que el artículo 3 de la Ley Orgánica le atribuye, la Procuraduría ha señalado reiteradamente que en virtud del efecto vinculante de sus dictámenes no le corresponde entrar a pronunciarse sobre situaciones concretas, así como tampoco le está permitido dirimir los distintos conflictos que se sometan a decisión de los entes públicos. La función consultiva no puede, en efecto, llevar a un ejercicio efectivo de la función de administración activa.  Ejercicio que implicaría una sustitución de la Administración Activa, única competente de acuerdo con el ordenamiento jurídico para resolver los casos sometidos a su conocimiento. La Procuraduría desconocería su propia competencia si entrara a sustituir a la Administración, resolviendo los casos concretos.


 (C-141-2003 del 21 de mayo del 2003 y, en el mismo sentido C-203-2005 del 25 de mayo del 2005)


 


En consecuencia, y siendo que las interrogantes planteadas en su Oficio, evidentemente, tienen sus antecedentes  en asuntos concretos bajo su responsabilidad,  este Órgano Consultor  procederá a evacuarlas en términos generales y abstractos, de conformidad con la jurisprudencia judicial y administrativa habida sobre los temas sustanciales de consulta. Es decir, no se referirá a las situaciones particulares mencionadas en su Oficio.


 


II.- RESPUESTA A LAS INTERROGANTES FORMULADAS:


 


1.-Respecto de la primera interrogante, es necesario tener en consideración el concepto de las vacaciones en nuestro ordenamiento jurídico. Así, mediante la sentencia No. 5969 de 15:21 horas de 16 de noviembre de 1993, el Tribunal Constitucional, señaló:


 


“VII. Finalmente, cabe referirse a la alegada inconstitucionalidad del artículo 30 del Reglamento supracitado, que establece: "Queda prohibido acumular las vacaciones. No obstante, por vía de excepción, podrán acumularse por una sola vez cuando el servidor desempeñe labores técnicas, de dirección, de confianza u otras análogas que dificulten especialmente su reemplazo. Para ello deberá presentar solicitud por escrito ante el superior inmediato, quien la elevará exponiendo sus razones al Jefe del Departamento de Personal del Ministerio." La prohibición de acumular vacaciones, que también se encuentra dispuesta expresamente en el artículo 159 del Código de Trabajo, a pesar de consistir en una especie de limitación para el trabajador en el ejercicio de ese derecho, no considera la Sala que sea inconstitucional, puesto que deben entenderse en armonía con los artículos 59 de la Constitución Política y 153 y 71 del Código de Trabajo, y estos entre sí, que establecen: "Artículo 59.- Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas (...)" "Artículo 153.- Todo trabajador tiene derecho a vacaciones anuales remuneradas (...)" "Artículo 71.- Fuera de las contenidas en otros artículos de este Código, en sus Reglamentos y en sus leyes supletorias o conexas, son obligaciones de los trabajadores: a) (...) b) Ejecutar éste con la intensidad, cuidado y esmero apropiados (...)", pues el beneficio de las vacaciones responde a una doble necesidad, tanto del trabajador como de su empleador: a) por una parte, es evidente el derecho del cual debe disfrutar toda persona, de tener un descanso que a nivel constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la salud (artículo 21 de la Constitución), b) por la otra, las vacaciones del primero benefician también al segundo, ya que el descanso de aquél por un período, favorece su mayor eficiencia, al encontrarse, luego de ese lapso razonable de reposo, en mejores condiciones físicas y psíquicas para el desempeño de sus labores. Con base en ello, se concluye que las vacaciones tienen la ambivalencia de ser derecho y deber del trabajador, pudiendo incluso su empleador obligarlo a disfrutarlas en tiempo. Obviamente, en el caso del artículo 30 impugnado, la acumulación de vacaciones presupone la sucesión de varios períodos en los cuales el trabajador no ejerció ese derecho, en detrimento de su descanso y, de paso, de su capacidad de trabajo, y, consecuentemente también de la empresa. La prohibición de acumularlas más de una vez, pues, guarda armonía con los preceptos y principios enunciados del Derecho de la Constitución. “


               (El enfatizado es nuestro)


 


Como puede verse, por la razón de ser del disfrute de las vacaciones en nuestro ordenamiento jurídico, es que ese derecho debe ejercerse anualmente; ello, con el fin de reparar la energía física y psíquica desgastada durante un determinado tiempo de prestación efectiva de servicio. En ese sentido, valga reiterar lo que establecen, en su orden, los artículos 59 constitucional y 153 del Código de Trabajo:


  


 “ARTÍCULO 59 Todos los trabajadores tendrán derecho a un día de descanso después de seis días consecutivos de trabajo, y a vacaciones anuales pagadas, cuya extensión y oportunidad serán reguladas por la ley, pero en ningún caso comprenderán menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; todo sin perjuicio de las excepciones muy calificadas que el legislador establezca.”


 


“ARTICULO 153.- Todo trabajador tiene derecho a vacaciones anuales remuneradas, cuyo mínimo se fija en dos semanas por cada cincuenta semanas de labores continuas, al servicio de un mismo patrono.


(…)”


    (El enfatizado no es del texto original)


 


   De manera que, no hay duda que el disfrute vacacional repercute positivamente en la salud del trabajador, al descansar por un tiempo prolongado, según el tiempo de servicio prestado en la institución o empresa para la cual sirve. En esa medida, el patrono también se beneficia recíprocamente, al contar con un personal que pueda dar mayor rendimiento en el trabajo, después de haber disfrutado de sus vacaciones[1].  De ahí que, al constituir este reposo en un derecho fundamental de toda persona que presta el servicio bajo una relación de trabajo  por cuenta ajena, es que se encuentra tutelado tanto en el artículo 59 constitucional como en diversos ordenamientos internacionales. En ese sentido, esta Procuraduría ha expresado reiteradamente, que:  


“… siendo ese beneficio un derecho fundamental de toda persona que trabaja por cuenta ajena, a la luz de lo que disponen, fundamentalmente, los artículos 24 de la Declaración Universal de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, 2 y 7 literal d) del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y, reconocido en el artículo 59 de nuestra Constitución Política, es innegable el otorgamiento a esa clase funcionarial, del disfrute anual de aquéllas, que en ningún caso podrían comprender menos de dos semanas por cada cincuenta semanas de servicio continuo; derecho que a nivel constitucional puede inclusive entenderse como derivado del derecho a la salud, (artículo 21 de la Constitución) según lo ha enfatizado la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia en Resolución No. 5969-93 de las 15:21 horas de 16 de noviembre de 1993. Y es que el recién citado numeral 59, reconoce el derecho a las vacaciones tanto a los trabajadores de la empresa privada como a los servidores públicos, sin distinción alguna (véase al respecto la resolución Nº 0313-98 de las 15:48 horas del 20 de enero de 1998, de la Sala Constitucional. Y en igual sentido la resolución Nº 3835-96 de las 11:36 horas del 26 de julio de 1996, de ese mismo Tribunal), cuyo régimen jurídico constitucional se asienta en dos pilares fundamentales: las vacaciones anuales a que el trabajador tiene derecho son remuneradas, y además, como regla de principio, han de ser disfrutadas efectivamente, salvo las excepciones muy calificadas (véase al respecto, la resolución Nº 2001-05418 de las 15:14 horas del 20 de junio del 2001, de la Sala Constitucional, en la que se reconoce expresamente un derecho fundamental a las vacaciones pero no de un derecho fundamental a su compensación).


No está demás indicar que, siempre a nivel internacional, encontramos el Convenio 52 de la Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.), sobre vacaciones pagadas, adoptado en Ginebra, en la Sesión de la Conferencia Nº 20 del 24 de junio de 1936, cuya entrada en vigor fue el 22 de setiembre de 1939, y que nuestro país no ratificó –y ya no puede hacerlo, porque luego de la revisión por el Convenio 132, ya no está abierto a ratificación-. Dicho instrumento internacional está dirigido a todas las personas empleadas en empresas y establecimientos, sean éstos públicos o privados (art. 1º), y les reconoce el derecho a vacaciones anuales pagadas (art. 2º), es decir, toda persona que tome vacaciones deberá percibir durante las mismas "su remuneración habitual", calculada en la forma que prescriba la legislación nacional (art. 3º, inciso a). Por su parte, el Convenio 132 de la O.I.T., adoptado en Ginebra, en la sesión de la Conferencia Nº 54 del 24 de junio de 1970, y que entró en vigor a partir del 30 de junio de 1973, y que tampoco ha sido ratificado por nuestro país, hace igual reconocimiento de vacaciones anuales pagadas a todas las personas empleadas por cuenta ajena, con la excepción de la gente de mar que se rige por el Convenio 146 (art. 2º, punto 1), y en cuanto a su forma de pago, establece que quien tome vacaciones de conformidad con las disposiciones de ese Convenio percibirá, por el período entero de esas vacaciones, "por lo menos su remuneración normal o media" calculada en la forma que determine en cada país la autoridad competente (art. 7º, punto 1). Si bien dichos instrumentos internacionales no han sido ratificados por Costa Rica, y por ende, no vienen a formar parte de nuestro ordenamiento jurídico al tenor de los artículos 7, 48 de la Constitución Política, 5º del Código Civil y 6º, inciso b) de la Ley General de la Administración Pública, es incuestionable que sus disposiciones sirven como un importante marco de referencia interpretativo; sobre todo y a modo de ilustración, cuando en la doctrina de la Organización Internacional de Trabajo se señala, en lo que interesa: “...La jurisprudencia ha seguido así la doctrina internacional en lo que concierne a las normas sobre derechos humanos. Ya no requiere el dictado obligatorio de una legislación nacional de aplicación, conforme a un criterio altamente “dualista”, sino que acepta con amplitud la aplicación de la norma internacional a través de los órganos jurisdiccionales. Esta doctrina puede aplicarse también a la normativa de la O.I.T., como lo demuestra la experiencia internacional. Existe, efectivamente, un número importante de normas en los convenios que tienen suficiente operatividad propia como para poder prescindir de una transposición legislativa.”


                (Véase Dictamen No. C-475-2006 28 de noviembre del 2006)


 


Se observa de la jurisprudencia constitucional y administrativa citada, que en virtud de la naturaleza reparadora que poseen las vacaciones en nuestro ordenamiento, no es posible, en principio, proceder a la compensación, fraccionamiento o acumulación de las vacaciones; salvo en ciertas excepciones muy calificadas, establecidas de manera general en los artículos 156, 158 y 159  del Código de Trabajo, al establecer, en su orden:


“Artículo 156.- Las vacaciones serán absolutamente incompensables, salvo las siguientes excepciones:


a.      Cuando el trabajador cese en su trabajo por cualquier causa, tendrá derecho a recibir en dinero el importe correspondiente por las vacaciones no disfrutadas.


b.      Cuando el trabajo sea ocasional o a destajo.


c.       Cuando por alguna circunstancia justificada el trabajador no haya disfrutado de sus vacaciones, podrá convenir con el patrono el pago del exceso del mínimo de dos semanas de vacaciones por cada cincuenta semanas, siempre que no supere el equivalente a tres períodos acumulados. Esta compensación no podrá otorgarse, si el trabajador ha recibido este beneficio en los dos años anteriores.


Sin perjuicio de lo establecido en los incisos anteriores, el patrono velará porque sus empleados gocen de las vacaciones a las cuales tengan derecho anualmente. En todo caso, se respetarán los derechos adquiridos en materia de vacaciones.


(Así reformado por Ley N° 7989 del 16 de febrero del 2000)”


“ARTICULO 158.- Los trabajadores deben gozar sin interrupciones de su período de vacaciones. Estas se podrán dividir en dos fracciones, como máximo, cuando así lo convengan las partes, y siempre que se trate de labores de índole especial, que no permitan una ausencia muy prolongada


( Así reformado por Ley No. 2919 de 24 de noviembre de 1961, artículo 1º).”


 


“ARTICULO 159.- Queda prohibido acumular las vacaciones, pero podrán serlo por una sola vez cuando el trabajador desempeñare labores técnicas, de dirección, de confianza u otras análogas, que dificulten especialmente su reemplazo, o cuando la residencia de su familia quedare situada en provincia distinta del lugar donde presta sus servicios. En este  último caso, si el patrono fuere el interesado de la acumulación, deberá sufragar al trabajador que desee pasar al lado de su familia las vacaciones, los gastos de traslado, en la ida y regreso respectivos.”


En lo que respecta al punto de interés, es concordante el  artículo 159 transcrito con el concepto del derecho constitucional a las vacaciones y doctrina atinente; pues como ya ha indicado, es prohibido acumular el disfrute de las vacaciones, salvo en determinadas situaciones allí  previstas, en cuyo caso solamente podrían hacerse por una sola vez.


En igual forma, el artículo 32 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, establece:


“Artículo 32.- Los servidores deben gozar sin interrupciones de su período de vacaciones y sólo podrán dividirlas hasta en tres fracciones por la índole especial de las labores que no permitan una ausencia muy prolongada, tal y como lo regula el artículo 158 del Código de Trabajo; los jefes respectivos están en la obligación de autorizar el pleno goce de este derecho a sus subalternos, y disponer el momento en que éstos lo disfruten, debiendo programarlas dentro de las quince semanas siguientes al advenimiento del derecho y otorgarlas antes de que se cumpla un nuevo período. Por consiguiente queda prohibido la acumulación de vacaciones, salvo cuando las necesidades del servicio lo requieran y a solicitud escrita del servidor, se podrá acumular únicamente un período, mediante resolución razonada de la máxima autoridad que así lo autorice, según los términos del Artículo 159 del citado Código.


(Reformado por el Decreto Ejecutivo No.27604-MP del 5 de enero de 1999) “


      (El enfatizado es nuestro)


Dicha norma reglamentaria resulta conforme con lo dispuesto en el artículo 159 del Código de Trabajo; disposición legal ésta, que vale observar, resulta aplicable  a la Administración Pública, en ausencia de regulación del tema que precisamente interesa a la institución consultante, pese que el artículo 23 del Reglamento Autónomo de Trabajo de “la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago” establece:


“ARTICULO 23: A juicio de la Administración podrán acumularse las vacaciones cuando ello tienda a garantizar el mejor servicio público.”


Es decir, por las razones y fundamento jurídico arriba ampliamente explicados,  la norma reglamentaria transcrita debe interpretarse dentro de los cánones dispuestos en el mencionado artículo 159 del Código de Trabajo, en virtud del cual, es “prohibido acumular las vacaciones, pero podrán serlo por una sola vez, cuando el trabajador desempeñare labores técnicas, de dirección, de confianza u otras análogas, que dificulten especialmente su reemplazo, o cuando la residencia de su familia quedare situada en provincia distinta del lugar donde presta sus servicios.”


Desde esa perspectiva, y de acuerdo con la citada sentencia constitucional  No. 5969-93, es claro que, a pesar de que la exigencia a la no acumulabilidad de las vacaciones puede verse como  una especie de restricción para el trabajador en el ejercicio de ese derecho, no se estima que sea inconstitucional, puesto que esa prohibición debe entenderse de conformidad con la razón de ser de ese descanso, tutelado  en el artículo 59 de la Constitución Política y toda la normativa de orden internacional, arriba citada. Por ello es que, ese alto Tribunal ha estimado que al constituir las vacaciones en un beneficio que favorece naturalmente tanto al trabajador como al mismo patrono, las vacaciones tienen la ambivalencia de ser derecho y deber del trabajador, pudiendo incluso su empleador obligarlo a disfrutarlas, en los términos del numeral 155 del referido Código de Trabajo.


 Bajo esos términos, al existir prohibición legal expresa de acumular las vacaciones, -salvo en casos excepcionales- el patrono puede obligar al trabajador o servidor a tomar las no disfrutadas en años anteriores; siempre y cuando se planifique en debida forma, a fin de que no se cauce  perjuicio  al servicio público prestado, tal y como  este Órgano Consultor, en sentido similar,  ha señalado, en lo conducente:


Por ello se puede afirmar, con toda propiedad, que el hecho de que un funcionario, por diversas circunstancias, no haya podido disfrutar de las vacaciones, y éstas se encuentran acumuladas, tal situación en modo alguno autoriza al patrono a omitir o desconocer el otorgamiento de ellas, habida cuenta de que mientras la relación de servicio entre ese funcionario y la Administración subsista, no prescriben sus derechos, tal y como se dirá más adelante.


Puntualmente, los artículos 155, 156, párrafo último y artículo 32 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil son enfáticos en establecer, que los Jefes respectivos están en la obligación de autorizar ese derecho, “ debiendo programarlas dentro de las quince semanas siguientes al advenimiento del derecho y otorgarlas antes de que se cumpla un nuevo período,” frase que envuelve una serie de obligaciones y deberes por parte del patrono, en el tanto debe controlar, planificar y observar que las vacaciones de sus subordinados se cumplan, en virtud de la naturaleza que tiene ese derecho en todo régimen de empleo por cuenta ajena.


Por tanto, cabe resaltar que mientras la relación de servicio entre el funcionario y la Administración Pública se encuentre vigente, no puede declararse prescrito ningún período de vacaciones que no haya podido disfrutar el primero, aunque sea de años anteriores. Lo anterior, en virtud de lo dispuesto en el artículo 602 del Código de Trabajo, y lo señalado por la Sala Constitucional en la resonada sentencia No. 5969-93, que en lo atinente dice:


Así, todos los derechos del trabajador "vinculados" a su relación laboral con un patrono determinado, deben regirse en cuanto a su prescripción -entre otros-, por el artículo 602, -supuesta su constitucionalidad, punto a examinar más adelante-, teniendo, además, en cuenta que el numeral 17 ibídem consagra el principio de in dubio pro operario, que obliga a interpretar las normas aplicables a la relación laboral del empleado, de la manera más favorable a él. (…)


…porque reconocer cualquier prescripción durante la vigencia del contrato atenta contra principios fundamentales del derecho laboral -principalmente el de justicia social, consagrado por los artículos 74 de la Constitución y 1° del Código de Trabajo- que precisamente se basan en la idea de compensar mediante una legislación protectora la debilidad económica y social del trabajador, particularmente dentro de su relación con el patrono. Hacer prescribir un derecho del trabajador mientras esté vigente la relación laboral, es decir, en esa situación de dependencia, equivale a menudo, y la experiencia lo ha demostrado, a ponerlo a escoger entre efectuar el reclamo de sus derechos o conservar su empleo.


IV . Es cierto que el instituto de la prescripción no es en su esencia inconstitucional, puesto que ayuda a integrar un principio básico del ordenamiento, cual es el de la seguridad jurídica. No obstante, en el presente caso, estamos ante derechos que son, de conformidad con la norma 74 de la Constitución, irrenunciables y, por ende, merecedores de una tutela especial incluso en cuanto a su régimen de prescripción, pues como ya se dijo, ha de tenerse en cuenta como único criterio aceptable de la prescripción, el principio de seguridad jurídica, pero sin admitir, se reitera, en relación con el artículo 74, que ese plazo sea válidamente de tan solo tres meses, en perjuicio del trabajador.


V. El artículo 602, como ya se ha señalado, contiene un término de prescripción más amplio y es aplicable a los derechos cuya tutela aquí se intenta reforzar -a pesar de no ser del todo satisfactorio, también por su brevedad y en orden a las consideraciones que se han venido exponiendo.


De la normativa legal que desarrolla el derecho en cuestión, se tiene los artículos 155, 156 y 159 del Código de Trabajo en cuanto disponen, en su orden:


(…)".


Se puede explicar de dicho texto, que no es aplicable el instituto de la prescripción en el derecho vacacional del trabajador, en tanto permanece activa su relación de servicio con la institución, empresa, u órgano del Estado, para la cual presta sus servicios; sino es quebranto de los principios del mencionado artículo 74 constitucional. Siendo también, que el tiempo de prescripción estipulado en el artículo 602 del Código de Trabajo, es referido a los derechos y acciones que no se reclaman en el término de un año contados desde la fecha de extinción de los contratos o relaciones de trabajo. (Disposición que fue reformada mediante Ley No. 8520, de 20 de junio del 2006)


(…)


No sobra repetir que es precisamente por el carácter del derecho de las vacaciones, que se establece en el artículo 159 del mencionado cuerpo normativo, la prohibición de acumular los períodos vacacionales, salvo por una sola vez, y de la forma allí prescrita, es decir que sea debidamente comprobada y a solicitud del interesado.


Por consiguiente, si no se ha actuado bajo todos los parámetros que esas disposiciones, claramente, establece para el otorgamiento oportuno de las vacaciones, es muy probable que surjan situaciones como la apuntada en su Oficio, con las consecuencias que eventualmente puedan surgir en la salud y rendimiento de sus servidores, pues como se ha explicado arriba, el contenido de las vacaciones constituye no solo un derecho de los trabajadores en general, sino una obligación del patrono en otorgarlo, una vez que se cumplan con los requerimientos mínimos legales. Por lo que no queda más que recomendar que el personal que se encuentre en situaciones como la señalada en su Oficio, debe disfrutar efectivamente todas las vacaciones acumuladas en años anteriores, a fin de que no solo se cumpla con la razón de ser de ese derecho, sino también evitar una eventual liquidación por ese concepto, al prescindirse de los servicios de algunos de ellos, ya que evidentemente, en estos casos se cancelan cuantiosas sumas de dinero como indemnización.(4)


(Dictamen  No. C-503-2006, de 12 de diciembre del 2006)


En el mismo sentido expuesto, este Despacho mediante el Dictamen No. C- 229, de 05 de setiembre del 2002, apuntó, en lo conducente, que:


La primera de esas circunstancias, podría mencionarse, es la falta de acatamiento de algunas disposiciones de la legislación laboral y estatutaria en materia de vacaciones. A saber, el artículo 155 del Código de Trabajo en cuanto dispone que: "El patrono señalará la época en que el trabajador gozará de sus vacaciones, pero deberá hacerlo dentro de las quince semanas posteriores al día en que se cumplan las cincuenta de servicio continuo, …". También ocurre inobservancia de lo dispuesto en el numeral 159 Ibid., en cuanto indica: "Queda prohibido acumular las vacaciones pero podrán serlo por una sola vez cuando el trabajador desempeñe labores técnicas, de dirección de confianza u otras análogas, que dificulten especialmente su reemplazo, …". Igual obligación de velar por el cumplimiento del goce del referido derecho establece el artículo 156 Ibid. en su parte final al indicar: "Sin perjuicio de lo establecido en los incisos anteriores, el patrono velará porque sus empleados gocen de las vacaciones a las cuales tengan derecho anualmente. …". Preceptos similares también forman parte de la legislación estatutaria, al menos en el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, en cuanto indica, en su artículo 32, lo siguiente: " Los servidores deben gozar sin interrupción de su período de vacaciones y sólo podrán dividirlas hasta en tres fracciones por la índole especial de las labores que no permitan una ausencia muy prolongada, tal y como lo regula el Artículo 158 del Código de Trabajo; los Jefes respectivos están en la obligación de autorizar el pleno goce de este derecho a sus subalternos, y disponer el momento en que éstos lo disfruten, debiendo programarlas dentro de las quince semanas siguientes al advenimiento del derecho y otorgarlas antes de que se cumpla un nuevo período. Por consiguiente queda prohibido la acumulación de vacaciones, salvo cuando las necesidades del servicio lo requieran y a solicitud escrita del servidor, se podrá acumular únicamente un período, mediante resolución razonada de la máxima autoridad que así lo autorice, según los términos del Artículo 159 del citado Código".


Es claro que al desatenderse dichas obligaciones por parte de los representantes patronales o jerarcas respectivos, aparecen, o se acentúan los inconvenientes en cuanto al goce del disfrute del derecho vacacional en el denominado empleo público, situación que se acentúa en los supuestos que se describen en la consulta, o bien, como cuando ocurren situaciones extremas como es el caso de una ex servidora que en toda la relación, hasta la fecha de su pensión, nunca tomó vacaciones.


En relación con lo anterior, es también oportuno mencionar que la Administración Pública, de conformidad con el artículo 140 inciso 8º y 191 de la Constitución Política, 4 y 8 de la Ley General de la Administración Pública y 1º del Estatuto de Servicio Civil, está sujeta a los principios de eficiencia y eficacia, lo que implica, al menos, ejecutar labores de coordinación al acordar el traslado de sus servidores, pues no sólo debe garantizarse el buen funcionamiento de los servicios, sino también el de las dependencias administrativas. Así, sería de utilidad que los jerarcas, o los respectivos titulares subordinados, en casos como los consultados, examinen de previo la situación de las vacaciones de los servidores involucrados, ya sea para que se asuma con conocimiento de causa dicha obligación, o para que el servidor las disfrute y se acepte el ingreso a la nueva institución sin períodos o saldos que luego deban serle reconocidos…”


De todo lo anteriormente expuesto, puede concluirse que en virtud del carácter que posee el instituto vacacional en nuestro ordenamiento jurídico, es dable que la administración, en el ejercicio de sus potestades constitucionales y legales,[2] pueda obligar de manera planificada a  los servidores que poseen vacaciones no disfrutadas en años anteriores,   para que procedan a disfrutarlas en su propio beneficio. Ello, bajo una programación racional y ordenada, tal que puedan disfrutarse sin menoscabo del servicio que allí se presta, habida cuenta que ese derecho no prescribe mientras subsista la relación de servicio entre el funcionario y la Administración Pública.


Finalmente, está demás reiterar que el cumplimiento de otorgar las vacaciones a cada uno de los servidores, al tenor de los parámetros legales arriba mencionados, evitaría además que ante una eventual liquidación por las no disfrutadas oportunamente, se tenga que cancelar cuantiosas sumas de dinero por concepto de indemnización, al encontrarse el trabajador dentro de la hipótesis del inciso a) del artículo 156 del Código en referencia. (Véase, entre otras, Sentencia de la Sala Segunda de la     de la Corte Suprema de Justicia, No. 98 de las 10:10 horas del 21 de junio de 1991)


2-En cuanto a la viabilidad jurídica para que un servidor interino pueda sustituir durante las vacaciones a otro servidor en propiedad, es necesario destacar de previo y en términos generales, que de conformidad con los artículos 191 y  192 constitucionales, todo servidor o servidora pública para poder ingresar a la Administración Pública debe demostrar ser idónea en el puesto que va a ocupar, previo procedimiento que para ese efecto existe o se regule en el ordenamiento estatutario; y,  en esa medida adquiere su estabilidad en la función pública, mientras  no sea removido o removida por las causales de despido justificado que al respecto prevé la legislación, o bien en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los servicios. Así, las citadas normas, establecen:


    “ARTÍCULO 191.- Un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos, con el propósito de garantizar la eficiencia de la administración.


  ARTÍCULO 192.- Con las excepciones que esta Constitución y el estatuto de servicio civil determinen, los servidores públicos serán nombrados a base de idoneidad comprobada y sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos.”


Lo anteriormente expuesto es un tema vastamente analizado por el Tribunal Constitucional, al señalar por ejemplo:


“(…)


XI En opinión de la Sala, entonces, los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, fundamentan la existencia, de principio, de un régimen de empleo regido por el Derecho Público, dentro del sector público, como ha quedado claro del debate en la Asamblea Nacional Constituyente y recoge incipientemente la Ley General de la Administración Pública. Este régimen de empleo público implica, necesariamente, consecuencias derivadas de la naturaleza de esa relación, con principios generales propios, ya no solamente distintos a los del derecho laboral (privado), sino muchas veces contrapuestos a éstos. Obviamente, la declaración contenida en esta sentencia abarca la relación de empleo que se da entre la administración (o mejor, administraciones) pública y sus servidores, más en aquellos sectores en que hay una regulación (racional) que remita a un régimen privado de empleo, la solución debe ser diferente.”


(Véase, sentencia No. 1696-92 de 15:30 horas de 23 de junio de 1992)


     En una de las muchas sentencias, esa Sala ha expresado claramente que “…en reiteradas ocasiones ha dicho que, de conformidad con lo establecido en el artículo 192 de la Constitución Política, requisito indispensable para acceder a un cargo público es la idoneidad comprobada y sólo en los casos de excepción que contempla la legislación aplicable puede nombrarse en un puesto a un servidor que no reúna los requisitos exigidos para un puesto, aún cuando lo sea en forma interina…”(Sentencia No. 1893, de 13:03 horas de 4 de abril de 1997)


Sin embargo, como ya se ha dicho, en tratándose de situaciones apremiantes de la Administración, en cuanto debe solventar la ausencia de algunos de sus servidores por diversas circunstancias o bien para la ocupación provisional de ciertas plazas vacantes en tanto se nombran a los funcionarios de carrera administrativa, se hace pertinente contratar personal interino por un determinado tiempo, a fin de cumplir con la continuidad y eficiencia del servicio público, al tenor de los principios estipulados en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública[3].


Verbigracia, los artículos 5, inciso e), del Estatuto de Servicio Civil, 10 y 93 de su Reglamento, establecen, en lo que interesa:


 


 


Artículo 5º del Estatuto de Servicio Civil:


 


Quedan también exceptuados de este Estatuto, los siguientes funcionarios y empleados:


(…)


e)  Los trabajadores que presten servicios interinos u ocasionales o servicios técnicos en virtud de contrato especial.


(…)”


 


Artículo 10 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil:


     “(…)


Se considerarán servidores interinos sustitutos los que fueren nombrados para reemplazar temporalmente a un servidor regular, por cualquier causa de suspensión de la relación de servicio. Tales servidores deberán reunir las condiciones previstas en el artículo 9 de este Reglamento, además de los requisitos de la clase establecidos en el Manual General de Clasificación de Clases.


     (…)”


 


Artículo 93 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil: Cuando fuere nombrado un servidor para reponer a otro que hubiere sido despedido sin observarse las reglas previstas por el artículo 43 del Estatuto, o en sustitución de otro servidor que conforme con dicho texto legal fuere suspendido provisionalmente mientras se levanta la respectiva información de despido, tal nombramiento se reputará interino, para todos los efectos legales. Sin embargo, si se ordenare por sentencia firme la restitución del titular, el servidor sustituto tendrá derecho hacer reinscrito en el registro de elegibles”.


            (El enfatizado de los anteriores textos es nuestro)


 Como puede verse, si bien el servidor (a) interino (a) resulta útil para garantizar la continuidad y eficiencia del servicio público, es claro que esa posibilidad lo es o lo será de manera provisional, pues de conformidad con las precitadas normas constitucionales, los funcionarios públicos deben ser nombrados en los cargos públicos a base de idoneidad comprobada.


A mayor abundamiento,  la Sala Constitucional ha señalado:


El artículo 56 de la Constitución Política le garantiza a los ciudadanos su derecho al trabajo; el cual debe ser tutelado por el mismo Estado. Tal derecho, por su parte, conlleva el derecho a la estabilidad en el empleo, aspecto que precisamente motiva el que en el numeral 192 Constitucional se le otorgue a los servidores públicos un Régimen de Servicio Civil, mismo que tiende a garantizarles la estabilidad laboral en el desempeño de sus funciones. Ahora bien, es necesario precisar que existen una serie de servidores que la ley califica como 'interinos', quienes están encargados de sustituir a los servidores públicos regulares -sea con nombramiento en propiedad- a fin de garantizar la continuidad y eficiencia en la labor estatal.”


(El enfatizado no es del texto original)


(Véase, sentencia no. 1422-2004, de 10:12 horas de 13 de febrero del 2004)


    


En similar sentido, la Sala Constitucional,  ha indicado:


“…la figura del servidor interino ha sido concebida con el fin de hacer posible la sustitución temporal de los servidores públicos regulares, garantizando de esta forma la continuidad de la labor del Estado, pero no para que mediante el uso de esta figura jurídica, la Administración viole lo dispuesto por el artículo 192 de la Constitución ni se lesione el derecho a los individuos a la estabilidad laboral, el cual deriva de la concepción del trabajo como un derecho fundamental del hombre”. (Sentencia No. 867-91) De tal forma, aunque el servidor nombrado interinamente no goza del derecho de inamovilidad otorgado a los servidores regulares, tampoco puede la Administración negarle derechos fundamentales sin justificación alguna, pues esto devendría en una actuación arbitraria. En este mismo sentido la jurisprudencia de este órgano constitucional ha puesto de manifiesto que “la Ide la Administración y sin que medie ninguna responsabilidad atribuible al servidor, se le causa a este último en su condición de trabajador del Estado una situación de indefensión y atropello a su derecho fundamental al empleo (Sentencia 867-91) 


El Enfatizado no es del texto original)


(Jurisprudencia citada en la sentencia No. 360-2011, de las 9:05 horas del 27 de abril del 2011)


De ese modo, ha quedado puntualizado que la contratación de servidores interinos resulta  posible en la Administración Pública en tanto se ocupe para sustituir por un tiempo determinado a los servidores titulares que por diversas razones deben ausentarse del puesto; o bien para cubrir plazas vacantes mientras se sometan al sistema de concurso  regulado por el respectivo ordenamiento para la ocupación bajo el Régimen Estatutario. De lo contrario, mantener indefinidamente personal bajo esa condición de interino,  se estaría contraviniendo los principios rectores que propugnan los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, y en consecuencia el principio de legalidad regente en todo actuar administrativo, al tenor de los artículos 11 de la Constitución Política y su homólogo de la Ley General de la Administración Pública.


Por consiguiente, las hipótesis analizadas en este aparte resulta suficientes  para comprender las razones por las cuales la Administración Pública dentro de sus potestades constitucionales y legales, opta por contratar personal interino, con el fin de solventar necesidades administrativas imperantes, en aras del interés público tutelado. En esa medida, puede ese Órgano Auditor determinar la razonabilidad o no de la existencia de puestos interinos en la institución bajo su responsabilidad.


3.-  En cuanto a la tercera interrogante, referente a “Si el funcionario enviado a vacaciones por parte de su patrono el Estado labora durante ese período de descanso. ¿es posible reintegrarse los días de vacaciones “no disfrutadas” ante un reclamo expreso del funcionario en ese sentido?”


 


Sobre el particular, cabe observar en términos generales, que con fundamento en la naturaleza que ostentan las vacaciones en nuestro ordenamiento jurídico, tal y como quedó ampliamente explicado en el ordinal 1) de este estudio, ese derecho debe ser realmente disfrutado por el servidor o funcionario, en los términos de los artículos 19, 20 y 21 del citado Reglamento Autónomo de Trabajo, que en lo conducente, prescriben:


 


ARTICULO 19: Todos los servidores disfrutarán de vacaciones anuales en la siguiente proporción:


a.- de los primeros cinco períodos de labor continua: 15 días hábiles.


b.- del sexto al noveno período anual de trabajo continuo: 22 días hábiles.


c.- Del décimo período anual de trabajo continuo en adelante: 30 días hábiles siguiente proporción:


a.- de los primeros cinco períodos de labor continua: 15 días hábiles.


b.- del sexto al noveno período anual de trabajo continuo: 22 días hábiles.


c.- Del décimo período anual de trabajo continuo en adelante: 30 días hábiles.


Para estos efectos se computará el tiempo servido en otras instituciones o dependencias estatales, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 del presente reglamento.


 


ARTICULO 20: El derecho a la vacación anual se tiene cuando el servidor haya prestado sus servicios durante cincuenta semanas de labor continúa, sin embargo, si por cualquier causa el servidor no hubiere completado dicho plazo  tendrá opción a disfrutar vacaciones proporcionales, en el tanto que corresponda por cada mes trabajado a criterio de su inmediato superior.


 


ARTICULO 21: Las vacaciones anuales se interrumpen únicamente en los siguientes casos:


a- por accidente comprobado


b- por enfermedad comprobada


c- por razones imperiosas del servicio que brinda la dependencia donde el servidor labora, debidamente fundadas y comprobadas.


d- por lo dispuesto por este reglamento en lo relativo a licencias con goce de salarios.”


 


De manera que, si un funcionario de la entidad consultante, se encuentra disfrutando de las vacaciones anuales o acumuladas o atrasadas, solamente podrían interrumpirse si se encontrare en una de las hipótesis a que hace referencia expresa el artículo 21 transcrito, a saber, por accidente comprobado,  por enfermedad comprobada,  por razones imperiosas del servicio que brinda la dependencia donde el servidor labora, debidamente fundadas y comprobadas. Desde esa perspectiva, y salvo las excepciones allí establecidas, todo trabajador no solo debe ejercer anualmente el derecho de las vacaciones, si no el deber de disfrutarlas de manera efectiva e ininterrumpida, según la doctrina del artículo 59 constitucional y 155 del Código de Trabajo, norma esta última que claramente establece que el patrono es el que va a señalar la época en que el trabajador gozará de sus vacaciones, tratando de que no se altere la buena marcha de la empresa o negocio, ni la efectividad misma del descanso.


 


4.- En relación con la pregunta  “¿De llegar a darse el caso de una institución que ha tenido a dos funcionarios ejerciendo el mismo puesto en forma simultánea, o sea, un “titular” que lo ostenta “de facto” por estar de vacaciones, y un interino, que lo ostenta “de iure” por haber sido nombrado, ¿Qué ocurre con los recursos públicos erogados para el pago del recargo al interino?


 


La respuesta de esta interrogante ha sido debidamente evacuada en el ordinal 2 de este aparte. Sin embargo, cabe acotar, que independientemente de las razones por las cuales fue  nombrado un funcionario interino, ciertamente si ha prestado efectivamente sus funciones a la Administración Pública, le asiste el derecho a percibir el salario que corresponde al puesto ocupado, tal y como lo postulan los artículos 56 y 57 constitucionales, en virtud de los cuales, no solo se tutela el derecho fundamental al trabajo, sino el derecho a percibir el respectivo salario por la función prestada, que es el cometido más importante para el trabajador, el cual le permite el sustento digno para él y su familia. De manera que, para que un trabajador tenga derecho a ser retribuido salarialmente debe haber prestado efectivamente las labores. Así, la Sala Constitucional ha enfatizado que, “ ...para que el pago efectuado por el patrono constituya salario deber ser un beneficio retributivo que se le da al trabajador como contraprestación del trabajo realizado…”[4]  Interpretar lo contrario, podría incurrirse en un enriquecimiento ilícito por parte de la administración, al haberse beneficiado de las labores realizadas por el trabajador sin el pago del salario correspondiente. 


 


5.- En cuanto a la última interrogante, referida a  “En el supuesto anterior ¿cuál es el estatus jurídico de los actos administrativos formales y materiales producidos por ambos funcionarios durante ese período?”


 


Al respecto es de señalar, que en principio, todo servidor o servidora en el ejercicio de sus funciones, debe actuar conforme las obligaciones y deberes que le demanda el cargo, en virtud de lo dispuesto en el artículo 11 de la Constitución Política, que en su tenor dispone:


“Artículo 11.-Los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad. Están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Deben prestar juramento de observar y cumplir esta Constitución y las leyes. La acción para exigirles la responsabilidad penal por sus actos es pública. La Administración Pública en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes. La ley señalará los medios para que este control de resultados y rendición de cuentas opere como un sistema que cubra todas las instituciones públicas.”


(Así reformado por Ley N° 8003 del 8 de junio del 2000)


(El resaltado en negrilla no es del texto original)


 


Asimismo, el artículo 111.1 de la Ley General de la Administración Pública, establece lo siguiente:


 


1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.”


Bajo esa perspectiva jurídica, e independientemente de las razones por las cuales se nombra a un funcionario de manera interina,  es claro que se encuentra investido de esa autoridad funcionarial, y en consecuencia no hay duda que sus actuaciones resultan ser válidas y eficaces para todos los efectos legales, mientras no se demuestre lo contrario.  En ese sentido, vale recordar lo previsto en los artículos 113. 1  y  114 Ibid, que en su orden,  expresan:


“Artículo 113.-


1. El servidor público deberá desempeñar sus funciones de modo que satisfagan primordialmente el interés público, el cual será considerado como la expresión de los intereses individuales coincidentes de los administrados.


(…)”


 “Artículo 114.-


1. El servidor público será un servidor de los administrados, en general, y en particular de cada individuo o administrado que con él se relacione en virtud de la función que desempeña; cada administrado deberá ser considerado en el caso individual como representante de la colectividad de que el funcionario depende y por cuyos intereses debe velar.


(…)”


 


   Por su parte, en tratándose de funcionarios de hecho, el artículo 115 de citada Ley General de la Administración Pública, establece:


“Artículo 115.- Será funcionario de hecho el que hace lo que el servidor público regular, pero sin investidura o con una investidura inválida o ineficaz, aun fuera de situaciones de urgencia o de cambios ilegítimos de gobierno, siempre que se den las siguientes circunstancias:


a) Que no se haya declarado todavía la ausencia o la irregularidad de la investidura, ni administrativa ni jurisdiccionalmente; y


b) Que la conducta sea desarrollada en forma pública, pacífica, continua y normalmente acomodada a derecho.”


De conformidad con la norma transcrita, el funcionario de facto o de hecho, es aquel que pese no encontrarse investido como tal,  ciertamente sus actuaciones en el desempeño del puesto ocupado,  se reputan como válidas y eficaces para todos los efectos legales. Cargo público que debe haberse desempeñado de forma pública, pacífica, continúa y normalmente ajustado a derecho para que se tenga dicha condición.  En ese sentido, este Despacho mediante el Dictamen No. C- 263, de 04 de setiembre del 2004, ha señalado, en lo que interesa:


Lo que se denomina en doctrina como "funcionario de hecho" o de "facto", se constituye en un caso de ejercicio irregular subjetivo de la función administrativa, en el sentido de que un individuo se presenta como servidor público regular, pero su investidura es inválida o ineficaz; en razón de lo cual, esa figura ha sido definida como "... la persona que, sin título o con título irregular, ejerce funciones públicas como si fuese verdadero funcionario" (SAYAGUES LASO (Enrique), Tratado de Derecho Administrativo, Editorial Martín Bianchi, Montevideo, I Edición, 1953, pág. 300).


La Sala Constitucional, por su parte, se ha referido al funcionario de hecho, señalando las condiciones y presupuestos necesarios para que opere dicha figura, y para que sus actos produzcan efectos tutelables por el ordenamiento. Al respecto, indicó lo siguiente:


"Desde que los funcionarios de hecho actúan sin nombramiento o designación efectuados por el Estado, o sin estar vigentes dichos nombramientos o designaciones, es dable pensar que los actos que emitan o realicen, carecen de validez. Pero la doctrina mayoritaria reconoce validez a esos actos, en tanto se cumplan determinados requisitos o condiciones. Tal posición obedece a la lógica necesidad de preservar el interés general, principal objetivo que debe atender el orden jurídico. Los requisitos esenciales que deben tener los actos emanados por los funcionarios de hecho, para que se les pueda reconocer su validez son:


a) Que exteriormente se presenten como si emanaran de funcionarios de jures, es decir, deben producir, respecto de terceros, al público, los efectos jurídicos propios de los actos que emanan de agentes verdaderamente regulares.


b) Es necesario que los terceros afectados por tales actos hayan podido creer razonablemente y de buena fe que el autor del mismo estaba a derecho en cuanto a su función. Esto se debe dilucidar en el caso concreto y en el que nos ocupa, nadie dudó ni cuestionó la investidura de los jueces superiores de Heredia.


c) El reconocimiento de la validez de estos actos en favor de los terceros, debe ser de "interés público", en busca de la seguridad jurídica y a la certidumbre del derecho. La anulación de todos los actos y sentencias emitidas por el Tribunal Superior de Heredia desde 1998 causaría muy serias lesiones a los derechos adquiridos y a las situaciones consolidadas derivadas de sus fallos, afectando a las partes y a terceros por igual y lesionaría principios de capital importancia, como la seguridad jurídica.


d) También es necesario que lo actuado por el funcionario de hecho se haya realizado dentro de los límites de la competencia de la autoridad oficial que dicho funcionario pretende tener...". (Resolución N. 6701-93 de las 15:06 hrs. del 21 de diciembre de 1993).


Aún y cuando la sentencia transcrita se refiere a funcionarios judiciales, este Órgano Asesor ha estimado en diversas oportunidades que los principios que señala en orden a la validez de sus actos, resultan aplicables a los funcionarios administrativos y, por ende, respecto de la validez y eficacia de los actos emanados de quien pueda ser considerado funcionario de hecho (Entre otros, véanse los pronunciamientos C-033-2001 de 15 de febrero del 2001 y OJ-058-2002 de 25 de abril del 2002).


Según puede inferirse de lo dicho hasta este momento, y como bien lo señala BIELSA, 1 la noción de funcionario de hecho se contrapone a la de funcionario de derecho, 2 y la importancia que esa determinación conceptual tiene –según indica el autor- es doble: primero, en lo que respecta a la validez de los actos que emanan del funcionario; en segundo lugar, en lo que respecta a los derechos de la persona que ha ejercido la función y la responsabilidad.


 De la cita jurisprudencial transcrita,  es importante destacar que las actuaciones emanadas del funcionario de hecho deben ser conforme con el ordenamiento jurídico, y en los términos de  las citadas disposiciones de la Ley General de la Administración Pública, para que los efectos jurídicos sean válidos y eficaces. Es decir, ese funcionario  actúa en el ejercicio de sus funciones competenciales como lo hace el funcionario público investido como tal.   


 


III.- CONCLUSIONES:


 


De conformidad con todo lo expuesto este Despacho, arriba a las siguientes conclusiones:


 


1.- En virtud del carácter que posee el instituto vacacional en nuestro ordenamiento jurídico, es dable que la administración, en el ejercicio de sus potestades constitucionales y legales, puede obligar a que  los servidores que poseen vacaciones no disfrutadas en años anteriores, procedan a disfrutarlas en su propio beneficio.  Ello, bajo una programación racional y ordenada, tal que puedan disfrutarse sin menoscabo del servicio público prestado.


 


2.- Es procedente que la Administración Pública contrate  servidores interinos, a fin de sustituir por un tiempo determinado a los servidores titulares que por diversas razones deben ausentarse del puesto;  o bien para cubrir plazas vacantes mientras se sometan al sistema de concurso  regulado por el respectivo ordenamiento para la ocupación bajo el Régimen Estatutario. Ello con el fin de prestar el servicio público de manera continua y eficiente, al tenor  de los principios estipulados en el artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública.


 


3.- El disfrute de las vacaciones anuales o acumuladas, solamente pueden interrumpirse si el trabajador (a) se encontrare en una de las hipótesis a que hace referencia expresa el artículo 21 del Reglamento Autónomo de Servicio de la Junta Administrativa de Servicios Eléctrico de Cartago, a saber, por accidente comprobado, por enfermedad comprobada, por razones imperiosas del servicio que brinda la dependencia donde el servidor  labora.


4.- Independientemente de las razones por las cuales fue  nombrado un funcionario o funcionaria de manera interina, ciertamente si ha prestado efectivamente sus funciones a la Administración Pública, le asiste el derecho a percibir el salario que corresponde al puesto ocupado.


5.- Independientemente de las razones por las cuales fue nombrado un servidor o servidora de manera interina, ciertamente  sus actuaciones en relación con las competencias legales del puesto ocupado, tienen plena validez y eficacia, al tenor del artículo 111.1, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública.


6.-De conformidad con el artículo 115 de la Ley General de la Administración Pública y doctrina jurisprudencial,  los actos emanados de un  funcionario de facto o de hecho, en el desempeño del puesto ocupado, tiene plena validez para todos los efectos legales.


De la forma expuesta, quedan evacuadas cada una de las preguntas formuladas en su Oficio.


Atentamente,


 


MSc. Luz Marina Gutiérrez Porras


PROCURADORA


 


LMGP/gvv


 


 


 


 


 


 


 


 




[1] Cabanellas (GUILLERMO), “Tratado de Derecho Laboral”, Tomo II, Derecho Individual del Trabajo, Volumen 2, Contrato de Trabajo, 3ª edición, Argentina, 1988,  P. 496


 


[2]  En ese sentido, véanse los artículos 140, inciso 8 de la Constitución Política, precitado artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública,  y 155 del Código de Trabajo. 


[3]  Artículo 4º.- La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios.”


 


[4] Véase sentencia No. 1916-97, de 14:12 horas de 04 de 1997.