17 de noviembre del 2020

C-450-2020

 

Señora

Guiselle Cruz Maduro

Ministra

Ministerio de Educación Pública

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, me refiero a su oficio número DM-0918-08-2020 de fecha 24 de agosto del 2020, recibido el 26 del mismo mes y año, por medio del cual solicita el criterio de la Procuraduría General, en relación con la siguiente interrogante:

 

“¿Es factible declarar como plazas de confianza la clase de puesto de Director Regional de Educación?”

 

I.- SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LA CONSULTA:

 

De previo a emitir nuestro criterio, es importante aclarar que de conformidad con lo dispuesto en el ordinal 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815), así como la jurisprudencia administrativa, los Jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, siempre que acompañen dicha solicitud con la opinión de la asesoría legal respectiva.

 

En cumplimiento de lo establecido en el numeral citado, la consulta se acompaña del criterio jurídico DAJ-C-97-7-2019 de fecha 16 de julio del 2019, emitido por el Licenciado Mario Alberto López Benavides, Director Jurídico de la Dirección de Asuntos Jurídicos del Ministerio de Educación Pública, junto con una copia del oficio DG-1532-2011 de fecha 5 de diciembre de 2011, suscrito por el señor José Joaquín Arguedas Herrera, entonces Director General de Servicio Civil, así como una copia del Manual Descriptivo de Clases Docentes, en orden a los Puestos de Director Regional en Educación Indígena y de Director Regional en Educación.

 

En dicho documento se precisa que, la modificación de la clase de puesto de Director Regional de Educación para que sea declarado como plaza de confianza de conformidad con el artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil tiene como antecedente el oficio DG-1532-2011 de fecha 5 de diciembre de 2011, suscrito por el señor José Joaquín Arguedas Herrera, que en calidad de Director General de Servicio Civil brindó respuesta al oficio DRH-35230-2011-DIR de fecha 8 de noviembre de 2011[1], signado por el señor Juan Antonio Gómez Espinoza, en ese entonces Director de Recursos Humanos de ese Ministerio.

 

Aunado a lo expuesto, refiere que según el oficio DG-1532-2011 se externó el siguiente criterio:

 

“Con base en lo anteriormente dicho, parecería razonable señalar, que si los puestos de Director Regional de Educación, se ajustan, a juicio de la Administración[2], en todo a lo regulado en el numeral de comentario, lo procedente sería considerar dichos cargos conforme lo establece el inciso g) del artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil, siempre y cuando no se esté obviando la aplicación del transitorio mencionado líneas atrás, y sean puestos cuyos servidores estén cubiertos por el Título I del referido cuerpo normativo, y no por el Título II de esta misma ley[3].” (Lo subrayado no es del original)

 

Al respecto, manifiesta que el Título II del Estatuto de Servicio Civil (Ley de Carrera Docente) de conformidad con el artículo 54 de ese mismo cuerpo normativo regula:

 

“Se consideran comprendidos en la Carrera Docente los siguientes servidores del Ministerio de Educación Pública: quienes impartan lecciones, realicen funciones técnicas propias de la docencia o sirvan en puestos para cuyo desempeño se requiera poseer título o certificado que acredite para ejercer la función docente de acuerdo con el Manual Descriptivo de Puestos.”

 

Continúa señalando que, en razón de ello, la Dirección de Asuntos Jurídicos procedió a cotejar el Manual Descriptivo de Clases Docentes, en el que se verifica que las clases de puesto de Director Regional de Educación y Director Regional en Educación Indígena se encuentran dentro del Título II del Estatuto de Servicio Civil (Ley de Carrera Docente).

 

Por otra parte, indica que el Manual citado establece como uno de los requisitos del puesto lo siguiente:

“

·               Licenciatura en Ciencias de la Educación en cualquiera de sus énfasis y Licenciatura o Maestría en Administración Educativa o Maestría en Educación Técnica; ó

 

·               Licenciatura en una carrera afín con alguna de las especialidades docentes y Licenciatura o Maestría en una carrera universitaria con estudios pedagógicos para ejercer la enseñanza; ó profesorado afín con su formación profesional y Licenciatura o Maestría en Administración Educativa o Maestría en Educación Técnica.”

 

Ante ello, considera que es requisito para esta clase de puesto poseer título de licenciatura o maestría que acredite para ejercer la función docente.

 

En definitiva, concluye que el artículo 4, inciso g, transitorio único del Estatuto de Servicio Civil no es aplicable a las clases de puesto de Director Regional de Educación y Director Regional en Educación Indígena, en el tanto estas clases de puesto se encuentran cubiertas por el Título Segundo del Estatuto de marras.

 

Además, señala que no es posible para la Dirección de Asuntos Jurídicos emitir criterio jurídico que recomiende a la Administración activa la ejecución de un acto administrativo concreto.

 

En este contexto y al cumplir esta consulta con los parámetros de admisibilidad, se procede a emitir el criterio por parte de esta Procuraduría, no sin antes recordar que de conformidad con lo establecido en nuestra Ley Orgánica, las consultas presentadas ante este Órgano Superior Consultivo no pueden referirse a situaciones que versen sobre casos concretos e individualizables, sino que deben de aludir a cuestiones jurídicas de carácter general; lo anterior, a fin de no atribuirnos, con la emisión del dictamen, funciones que son competencia exclusiva de la Administración Activa.

 

Finalmente, se debe advertir que mediante el oficio AFP-3466-2020 del 05 de noviembre del 2020, esta Procuraduría confirió audiencia a la Dirección General de Servicio Civil sobre la consulta en estudio; siendo que, a través del oficio DG-OF-751-2020 del 11 de noviembre del 2020, el Director General, señor Alfredo Hasbum Camacho, externó la posición de esa Dirección con respecto al tema en consulta, en los siguientes términos:

 

“Así las cosas, y con vista en el artículo que antecede[4], específicamente en el inciso g) se hace alusión a Directores Generales, siendo que con vista en el Organigrama del Ministerio de Educación Pública, extraído de la página oficial del MEP el día 11 de noviembre de 2020, visible en el link https://mepdev.mep.go.cr/organigrama, se aprecia que los Directores Regionales dependen directamente del máximo jerarca institucional, por lo que con este insumo, y de forma preliminar, se podría iniciar un análisis que permita determinar si el puesto cumple con el resto de requisitos, incluso ya señalados por la Procuraduría General de la República, respecto a las condiciones que deben reunir los cargos que se excluyan del Régimen de Servicio Civil. (Al efecto véase los criterios C-051-2007 del 22 de febrero de 2007, C-089-2000 del 9 de mayo del 2000 y c-196-98 del 24 de setiembre de 1998).

 

Analizada de manera integral la literalidad del artículo 4 g) del ESC, es nuestra opinión que el legislador lo que quiso estipular cuando hizo alusión a la idoneidad fue que la persona servidora nombrada en el nuevo puesto declarado de confianza, cumpliera con las exigencias y requisitos fijados en los respectivos Manuales de Puestos; garantizando de esta manera que la nueva persona titular tendría las condiciones necesarias para desempeñar el cargo.

 

Esta situación responde a que, si bien es cierto, se quiso establecer que los puestos de confianza serían de libre nombramiento, esto no quiere decir que se de (sic) lugar a dejar de lado la exigencia del cumplimiento de ciertos requisitos, pues estos cargos resultan ser de alta importancia para el desempeño de la institución donde se ubiquen, y por ende aplican determinadas aptitudes y requerimientos para el debido cumplimiento de sus funciones. Y lo anterior es aplicable tanto a los títulos I como al II del Estatuto de Servicio Civil.

 

Por este motivo, y una vez aclarada la posición actual de la Dirección General de Servicio Civil, se concluye que existen elementos que permiten aplicar a los cargos de Director Regional del MEP los estudios pertinentes a fin de determinar el debido cumplimiento de requisitos, siendo hasta el momento de la conclusión de dichos estudios que se acreditaría, con razones objetivas, la procedencia o no de la declaratoria de confianza.

 

Por último, se deja sin efecto el oficio de esta Dirección N°DG-1532-2011 de fecha 5 de diciembre del 2011, por no ser conforme a la posición que actualmente sostiene esta Dependencia.”

           

Posición que no es compartida por este Órgano Asesor, conforme se analizará en este dictamen.

 

A partir de lo expuesto, se brinda respuesta a la presente gestión de la siguiente forma.

 

II. SOBRE LA NORMATIVA APLICABLE:

 

Con la finalidad de dejar previamente establecida la base normativa sobre la cual se fundamenta este criterio -ello con el ánimo de facilitar la comprensión y solución del tema consultado-, es fundamental transcribir los numerales de interés para la contestación de la única interrogante, a saber:

 

A.- De la Constitución Política:

 

“ARTÍCULO 77.- La educación pública será organizada como un proceso integral correlacionado en sus diversos ciclos, desde la pre-escolar hasta la universitaria.”

 

“ARTÍCULO 81.- La dirección general de la enseñanza oficial corresponde a un consejo superior integrado como señale la ley, presidido por el Ministro del ramo.”

 

“ARTÍCULO 86.- El Estado formará profesionales docentes por medio de institutos especiales, de la Universidad de Costa Rica y de las demás instituciones de educación superior universitaria.

 

(Así reformado por el artículo único de la ley N° 5697 de 9 de junio de 1975)”

 

B.- De la Ley N° 1581 del 30 de mayo del 1953 y sus reformas, denominado “Estatuto de Servicio Civil”. Adicionado el siguiente inciso incluyendo su transitorio, por la Ley No.7767 de 24 de abril de 1998:

 

" Artículo 4º.- Se considerará que sirven cargos de confianza:

[...]

 

g) Los cargos de directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales de los ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o viceministros.

 

Queda entendido que estos funcionarios deberán cumplir con el requisito de idoneidad para el desempeño de un cargo, de carácter técnico.[5]

 

Transitorio al inciso g)

 

Las personas citadas en el inciso anterior, que actualmente desempeñan el puesto en propiedad, permanecerán en sus puestos hasta que cese su relación laboral, ya sea por renuncia, despido, jubilación o reorganización. Una vez vacante, el Servicio Civil deberá elaborar la correspondiente resolución declarando el puesto como puesto de confianza. Se exceptúan de lo anterior los cargos de directora(o) general de Presupuesto Nacional, tesorero nacional y subtesorero, de conformidad con los artículos 177 y 186 de la Constitución Política.[6]

 

C.- Del Título II de la Ley 1581 del 30 de mayo de 1953 y sus reformas, Estatuto de Servicio Civil, (este Título sobre la Carrera Docente fue adicionado por Ley Nº 4565 de 4 de mayo de 1970, artículo 2º), en lo de interés regula:

 

“Artículo 52.-Este título regula la carrera docente, determina sus fines y objetivos, fija los requisitos de ingreso al servicio oficial, así como las obligaciones y derechos de los servidores.”

 

“Artículo 53.- Son sus fines:  

 

a) Establecer la docencia como carrera profesional;

 

b) Exigir del servidor docente, la necesaria solvencia moral y profesional, que garantice el cumplimiento de su elevada misión;

 

c) Velar porque el servidor docente labore dentro del campo específico de su formación pedagógica y académica;

 

d) Establecer las jerarquías de la carrera docente, en relación con la preparación pedagógica y académica rendimiento profesional y el tiempo servido;

 

e) Dignificar al educador costarricense;

 

f) Obtener que todo ascenso o mejoramiento del servidor docente, lo sea exclusivamente con base en sus méritos y antecedentes; y

 

g) Garantizar el respecto a los derechos del servidor docente.”

 

“Artículo 54.- Se consideran comprendidos en la Carrera Docente los siguientes servidores del Ministerio de Educación Pública: quienes impartan lecciones, realicen funciones técnicas propias de la docencia o sirvan en puestos para cuyo desempeño se requiera poseer título o certificado que acredite para ejercer la función docente de acuerdo con el Manual Descriptivo de Puestos.” (El subrayado no es del original)

 

“Artículo 55- Para ingresar a la carrera docente se requiere:

 

a) Haber formado el expediente personal mediante la presentación de los siguientes documentos:

 

1) Solicitud escrita del interesado.

 

2) Títulos, certificados o certificados de estudios realizados y experiencias.

 

3) Certificado judicial de delincuencia.

 

b) Reunir los requisitos que indica el artículo 20 de este Estatuto[7].

 

c) Declarar que se está libre de obligaciones o circunstancias que inhiban el buen cumplimiento de los deberes inherentes a su cargo.

 

d) Aprobar el examen de idoneidad que al efecto establezca el Ministerio de Educación Pública (MEP), en coordinación con la Dirección General de Servicio Civil, el cual será el encargado de aplicar dicho examen, de acuerdo con la reglamentación que para tal fin se establezca. (El destacado no es del original)

(Así reformado por el artículo único de la ley N° 9871 del 20 de julio del 2020, "Establece la obligatoriedad del examen de idoneidad en los requisitos de ingreso a la carrera docente")”

D.- De la Ley N° 2160 del 25 de setiembre de 1957 y sus reformas, denominada “Ley Fundamental de Educación”:

“Artículo 1.- Todo habitante de la República tiene derecho a la educación y el Estado la obligación de procurar ofrecerla en la forma más amplia y adecuada. Por lo que se deberá estimular y fomentar en los educandos el aprecio por el ejercicio de los derechos humanos y la diversidad lingüística, multiétnica y pluricultural de nuestro país.

 

(Así reformado por el artículo 2° de la ley N° 9456 del 6 de junio de 2017, "Reconocer el carácter multiétnico y pluricultural de Costa Rica")”

 

“ARTICULO 2º.- Son fines de la educación costarricense:

 

a) La formación de ciudadanos amantes de su Patria, conscientes de sus deberes, de sus derechos y de sus libertades fundamentales, con profundo sentido de responsabilidad y de respeto a la dignidad humana;

 

b) Contribuir al desenvolvimiento pleno de la personalidad humana;

 

c) Formar ciudadanos para una democracia en que se concilien los intereses del individuo con los de la comunidad;

 

d) Estimular el desarrollo de la solidaridad y de la comprensión humanas; y

 

e) Conservar y ampliar la herencia cultural, impartiendo conocimientos sobre la historia del hombre, las grandes obras de la literatura y los conceptos filosóficos fundamentales.

 

f) Promover la formación de ciudadanos amantes de su patria multiétnica y pluricultural, conscientes de sus deberes, derechos y libertades fundamentales, con profundo sentido de responsabilidad y respeto a la dignidad humana sin discriminación de ningún tipo.

(Así adicionado el inciso anterior por el artículo 4° de la ley N° 9456 del 6 de junio de 2017, "Reconocer el carácter multiétnico y pluricultural de Costa Rica")”

 

“ARTICULO 4º.- La educación pública será organizada como un proceso integral correlacionado en sus diversos ciclos, desde la preescolar hasta la universitaria.”

 

“ARTICULO 5º.- La dirección general de la enseñanza oficial corresponderá a un Consejo Superior integrado como señale la ley y presidido por el Ministro del ramo.”

 

“ARTICULO 6º.- El sistema educativo nacional comprenderá dos aspectos fundamentales:

 

a) La educación escolar, que se impartirá en los establecimientos educativos propiamente dichos; y

 

b) La educación extra-escolar o extensión cultural, que estará a cargo de esos mismos establecimientos y de otros organismos creados al efecto.”

 

“ARTICULO 7º.- La educación escolar será graduada conforme al desarrollo psicobiológico de los educandos y comprenderá los siguientes niveles:

 

a) Educación Pre-escolar;

 

b) Educación Primaria;

 

c) Educación Media; y

 

d) Educación Superior.”

 

“ARTICULO 38.- Para servir funciones docentes o administrativas se requiere poseer las capacidades profesionales y morales que determine la ley. Sin embargo, cuando no hubiere elementos idóneos suficientes para la docencia, el Ministerio del ramo podrá autorizar su ejercicio temporal a personas que, sin suficiente preparación profesional, demuestren habilidad a través de un período previo de adiestramiento o de las pruebas correspondientes. Tales personas ejercerán su cargo interinamente y en calidad de "autorizados". El Ministerio establecerá condiciones para que el personal de esta clase alcance el nivel profesional requerido.” (El subrayado no pertenece al original)

 

E.- Del Decreto Ejecutivo 35513-MEP del 09 de setiembre del 2009 y sus reformas, vigente desde el 25 de setiembre del 2009, publicado en el Diario Oficial La Gaceta N° 187 del 25/09/2009 denominado “Establece Organización Administrativa de las Direcciones Regionales de Educación (DRE) del Ministerio de Educación Pública (MEP)”:

 

“Artículo 1º-El presente decreto tiene por objeto establecer la Organización Administrativa de las Direcciones Regionales de Educación (DRE) del Ministerio de Educación Pública (MEP) y sus relaciones estructurales con el nivel central y las comunidades educativas, con el propósito de organizar la prestación de los servicios de educación, así como velar por el cumplimiento de la política educativa en todos los ciclos, niveles y modalidades.”

 

“Artículo 2º-Las Direcciones Regionales de Educación, como parte integral de la organización administrativa del Ministerio de Educación Pública, constituyen la instancia representativa e integradora del sistema educativo costarricense en el nivel regional, así como el vínculo formal entre el nivel central y las comunidades educativas.”

 

“Artículo 11.-Las Direcciones Regionales de Educación (DRE) tendrán, como principio orientador, el reconocimiento de la educación como un derecho fundamental de todos los habitantes del país, a cuya satisfacción concurren el Estado, la familia y la comunidad, para la consecución de los fines establecidos en el artículo 2 de la Ley Nº 2160 del 25 de setiembre de 1957, Ley Fundamental de Educación.”

 

“Artículo 13.-Las Direcciones Regionales de Educación, en materia de su competencia, tendrán la responsabilidad de atender a las comunidades educativas localizadas en la correspondiente jurisdicción territorial. Les corresponde velar que los centros educativos implementen la política educativa establecida por el Consejo Superior de Educación, así como los lineamientos técnicos y administrativos dictados para tales efectos por las autoridades superiores del Ministerio de Educación Pública.”

 

“Artículo 17.-Las Direcciones Regionales de Educación ejercerán sus funciones y competencias de acuerdo con las políticas educativas dictadas por el Consejo Superior de Educación, que buscan promover una mayor autonomía relativa y capacidad de decisión en los centros educativos, así como una mayor participación de la comunidad educativa.”

 

“Artículo 18.-Las Direcciones Regionales de Educación ejercerán sus funciones y atribuciones dentro de los criterios de descentralización y desconcentración, en los grados que fije la legislación nacional y los respectivos reglamentos, así como los criterios de desconcentración mínima que se establecen en el presente decreto.”

 

III. SOBRE LAS Direcciones Regionales de Educación (DRE):

 

De previo a entrar a analizar el tema consultado, consideramos importante, en primer orden, estudiar la estructura organizacional de las Direcciones Regionales de Educación, tomando como base el Decreto Ejecutivo 35513-MEP del 09 de setiembre del 2009 y sus reformas, que establece la organización administrativa de dichas Direcciones.

 

Como punto de partida se debe advertir que, tal y como se indica en el citado Decreto Ejecutivo, se visualizó a las Direcciones Regionales de Educación, como parte integral de la organización administrativa del Ministerio de Educación Pública, las cuales constituyen la instancia representativa e integradora del sistema educativo costarricense en el nivel regional, así como el vínculo formal entre el nivel central y las comunidades educativas. (art. 2)

 

En ese contexto, las Direcciones Regionales de Educación, además de velar por el cumplimiento de la política educativa, deben dirigir estudios e investigaciones para promover la contextualización y pertinencia de la misma, conciliando el currículum nacional con las particularidades regionales y locales, con el propósito de convertir cada centro educativo en un espacio de convivencia y de encuentro con la comunidad, respetuoso de la diversidad cultural y del medio ambiente, capaz de enfrentar la discriminación en todas sus manifestaciones. (Considerando 6)

 

Así las cosas, estas Direcciones Regionales tienen como principio orientador el reconocimiento de la educación como derecho fundamental de todos los habitantes del país, a cuya satisfacción concurren el Estado, la familia y la comunidad para la consecución de los fines establecidos en la Ley Fundamental de Educación, en su artículo 2. (art. 11)

 

Las Direcciones Regionales de Educación, en materia de su competencia, tendrán la responsabilidad de atender a las comunidades educativas localizadas en la correspondiente jurisdicción territorial. Les corresponde velar para que los centros educativos implementen la política educativa establecida por el Consejo Superior de Educación, así como los lineamientos técnicos y administrativos dictados para tales efectos por las autoridades superiores del Ministerio de Educación Pública. (art. 13)

 

La conformación geográfica de las Direcciones Regionales de Educación se establece específicamente para organizar la prestación de servicios de educación y facilitar la atención de las comunidades educativas –art 19-, cuya conformación geográfica por provincias se detalla de los numerales 20 al 26 del Decreto Ejecutivo en estudio.

 

En general, sus funciones, competencias y organización están definida a lo largo del articulado del Decreto Ejecutivo 35513-MEP, destacando los siguientes ordinales:

 

“Artículo 32.-Las Direcciones Regionales de Educación, para la mejor organización, administración y supervisión del sistema educativo costarricense, se subdividirán en Circuitos Educativos.”

 

“Artículo 36.-Cada Dirección Regional de Educación funcionará bajo la responsabilidad de un Director o una Directora Regional de Educación, nombrado de acuerdo con los requisitos y procedimientos establecidos por la Dirección General de Servicio Civil, quien tendrá la responsabilidad de la gestión administrativa de la correspondiente Dirección Regional de Educación.” (El subrayado es nuestro)

 

“Artículo 37.-Los Directores y las Directoras Regionales de Educación dependerán jerárquicamente del Ministro de Educación Pública y ostentarán su representación ante las organizaciones públicas y privadas regionales relacionadas con la educación, así como en los organismos interinstitucionales y en los actos oficiales en los que sea requerido, cuando tal representación haya sido establecida.”

 

“Artículo 38.-Las Direcciones Regionales de Educación, para el cumplimiento de sus funciones y competencias, contarán con las siguientes dependencias:

a)  Dirección.

b)  Departamento de Asesoría Pedagógica.

c)  Departamento de Servicios Administrativos y Financieros.

d)  Oficinas de Supervisión.”

 

“Artículo 39.-Para facilitar los procesos de planificación y coordinación, la Dirección contará con dos instancias complementarias: el Consejo Asesor Regional y el Consejo de Supervisión de Centros Educativos. Asimismo, contará con un foro de reflexión y participación social denominado Consejo de Participación Comunal.” (El subrayado es nuestro)

 

“Artículo 40.- La Dirección será ejercida por el Director o la Directora Regional, quien será la máxima autoridad regional. Le corresponden las siguientes funciones:

 

a)  Planificar, organizar y dirigir el funcionamiento de la Dirección Regional de Educación, de conformidad con lo establecido en el presente decreto.

 

b)  Coordinar, dirigir y orientar el proceso de planificación estratégica de la Dirección Regional de Educación, así como la formulación del Plan Anual Operativo (PAO) y su correspondiente presupuesto anual, de acuerdo con lo establecido en el presente decreto.

 

c)  Velar para que los centros educativos, en todos los ciclos, niveles y modalidades, implementen la política educativa aprobada por el Consejo Superior de Educación, así como los lineamientos técnicos y administrativos establecidos para tales efectos por las autoridades superiores del Ministerio de Educación Pública.

 

d)  Promover la contextualización y pertinencia de la política educativa, procurando la articulación y conciliación del curriculum nacional, con las particularidades históricas, culturales, socioeconómicas y ambientales de las comunidades educativas de la región.

 

e)  Promover la educación intercultural y la formación ética, estética y ciudadana, como instrumentos para propiciar un modelo de educación respetuoso de la diversidad cultural y capaz de enfrentar la discriminación en todas sus manifestaciones.

 

f)   Promover procesos de planificación estratégica, estudios e investigaciones que contribuyan al desarrollo educativo de la región y al mejoramiento de la capacidad de gestión de los centros educativos.

 

g)  Establecer alianzas estratégicas y acuerdos de cooperación con organizaciones locales, tanto públicas como privadas, para enfrentar los problemas que limitan el desarrollo educativo de la región.

 

h)  Promover el trabajo en equipo y la atención integral de los centros educativos por parte de las distintas dependencias de la Dirección Regional de Educación.

 

i)   Garantizar el funcionamiento del Consejo Asesor Regional, del Consejo de Supervisión de Centros Educativos y del Consejo de Participación Comunal, de conformidad con lo establecido en el presente decreto.

 

j)   Establecer mecanismos para el control interno y supervisión del trabajo que realizan las distintas dependencias de la Dirección Regional de Educación y el personal destacado en cada una de ellas.

 

k)  Velar que las distintas dependencias bajo su responsabilidad conozcan y cumplan la normativa, lineamientos y disposiciones establecidas en materia de control interno.

 

l)   Otras funciones y tareas relacionadas, encomendadas por las autoridades superiores del Ministerio de Educación Pública.”

 

Bajo esta inteligencia, se observa que la Dirección cuenta con dos instancias complementarias: como lo son el Consejo Asesor Regional y el Consejo de Supervisión de Centros Educativos. El primero, es el órgano responsable de mantener la visión de conjunto y de largo plazo de la Dirección Regional de Educación. Le corresponde coordinar y articular el funcionamiento de la Dirección Regional de Educación y promover el trabajo en equipo (art. 43).

 

El segundo, es el órgano responsable de velar para que el proceso de supervisión, en todos los Circuitos Educativos de la correspondiente Dirección Regional de Educación, se realice de conformidad con lo establecido en el Manual de Supervisión de Centros Educativos (art. 49).

 

Asimismo, cuenta con un Consejo de Participación Comunal, el cual es concebido como un foro de reflexión y participación social, para el análisis de temas de interés relacionados con el desarrollo educativo regional, así como un medio de retroalimentación de los distintos procesos de toma de decisiones utilizados por los miembros que componen dicho Consejo. Tendrá carácter de recomendación lo que se genere en el seno de dicho Consejo (art. 53).

 

Continuando con el análisis, se advierte que además de la Dirección, las Direcciones Regionales de Educación, para el cumplimiento de sus funciones y competencias, cuentan con los Departamentos de Asesoría Pedagógica y de Servicios Administrativos y Financieros, así como las Oficinas de Supervisión, conforme se señaló anteriormente en el ordinal 38.

 

Así, el Departamento de Asesoría Pedagógica es el órgano técnico responsable de brindar asesoría pedagógica y curricular al personal docente destacado en los centros educativos, de conformidad con las necesidades identificadas en el diagnóstico regional y con lo establecido en el Programa Regional de Asesoría Pedagógica (art. 58).

 

Por su parte, el Departamento de Servicios Administrativos y Financieros es el órgano técnico responsable de velar por la dotación de bienes y la prestación de los servicios requeridos para el funcionamiento operativo de todas las dependencias de la Dirección Regional de Educación. Asimismo, coordinar en materia de su competencia, la prestación de servicios de apoyo a las comunidades educativas, de acuerdo con las políticas de desconcentración mínima impulsadas por las autoridades superiores del Ministerio de Educación Pública (art. 66).

 

Finalmente, las Oficinas de Supervisión están reguladas en los artículos 73 al 78 y en cada Circuito Educativo, esa Oficina funcionará bajo la responsabilidad del correspondiente Supervisor de Centros Educativos, con tareas específicas.

 

IV. SOBRE EL FONDO:

           

Concretamente la consulta que se nos plantea está orientada a que se defina si resulta factible declarar como plazas de confianza la clase de puesto de Director Regional de Educación.

 

Para iniciar con nuestro análisis, es conveniente advertir que, en atención a lo regulado en los numerales 191 y 192 de la Constitución Política, en materia de empleo público, la regla que debe regir para la generalidad de los funcionarios es la del nombramiento por idoneidad comprobada y la de la estabilidad en sus puestos. Sin embargo, el ordinal 192 otorga la posibilidad de que el legislador introduzca excepciones a esa regla, como lo sería los puestos de confianza que, por su naturaleza, son de libre nombramiento y remoción de la persona que los ocupa.

 

Lo anterior resulta acorde con lo precisado en el dictamen C-304-2018 del 5 de diciembre de 2018, ya que si bien es cierto con fundamento en lo dispuesto por los artículos 140.1 y 192 de la Constitución Política, podrían establecerse excepciones al régimen estatutario que encuentra desarrollo en diversos cuerpos normativos, dicha exclusión solo se da en casos muy calificados (Dictamen C-271-2009, de 2 de octubre de 2009).

 

Así, esta Procuraduría General ha indicado, reiteradamente, que para que un puesto del Poder Ejecutivo pueda considerarse excluido del Régimen de mérito es necesario que una norma de rango legal, o superior, así lo disponga de manera expresa (Dictámenes C-028-97, de 17 de febrero de 1997 y C-144-2008, de 5 de mayo de 2008), y partiendo que la Constitución Política establece, como principio general, la inclusión de todos los servidores del Estado en el régimen estatutario (arts. 140, inciso 1 -a contrario sensu-, 2; 191 y 192 del Texto Fundamental), hemos insistido en que las excepciones referidas a la exclusión de dicho régimen deben ser interpretadas, consecuentemente, en sentido restrictivo -jamás extensivo- y con estricto apego a la normativa constitucional (Ver en ese sentido el Dictamen C-102-91 del 18 de junio de 1991. En sentido similar, los dictámenes C-182-2002 de 15 de julio del 2002; C-075-2010 de 21 de abril del 2010; C-314-2015 de 20 de noviembre de 2015, C-036-2018 del 21 de febrero del 2018 y C-304-2018 del 5 de diciembre de 2018. Así como el pronunciamiento OJ-101-2008 de 13 de octubre de 2008 y el dictamen C-353-2019 del 26 de noviembre del 2019)

 

De esta manera, es menester advertir también que el Régimen de Servicio Civil debe procurar como uno de los fines primordiales, el ofrecer a las personas que optan por servir al Estado, una vez acreditada su idoneidad y contar con un nombramiento en propiedad, la posibilidad de progresar en su trabajo y de aspirar a los puestos de más alta jerarquía, como lo sería en la Carrera Docente la clase de puesto de Director Regional de Educación.

 

Para tales efectos, precisamente, se ha diseñado esa Carrera Docente, que puede ser definida como aquel sistema que permite la promoción del servidor docente de los puestos de menor categoría a los de mayor categoría, considerando sus méritos personales, la preparación pedagógica, académica y su experiencia, siempre y cuando reúna los requisitos de la clase a la cual se desea ascender.

 

Así, los objetivos de la Carrera Docente se circunscriben en grandes rasgos a ofrecer al servidor docente que haya adquirido la condición de funcionario regular, la posibilidad de alcanzar las más altas posiciones jerárquicas, propias de dicho régimen clasificado, con base en los méritos personales y académicos, así como establecer en forma clara, objetiva y flexible, una estructura jerárquica de los puestos clasificados, de manera que las promociones se realicen con estricto apego a la técnica y a la legislación vigente.

 

Realizadas las anteriores consideraciones, debemos también indicar que, de una revisión del Manual Descriptivo de Clases Docentes, concretamente la clase de puesto de Director Regional de Educación, se observa que integra el Título II del Estatuto de Servicio Civil (Carrera Docente)[8] y se ubica en el estrato “Administrativo-Docente”[9].

 

            Puntualmente, del estudio de la mencionada clase de puesto, encontramos que la naturaleza del trabajo se relaciona con la planeación, dirección, coordinación, organización, evaluación y supervisión del desarrollo de los programas pedagógicos y administrativos de las instituciones bajo su jurisdicción, de acuerdo con la política dictada por el Ministerio de Educación Pública, cuyas tareas en términos generales son las siguientes:

 

·         Planear, organizar y dirigir el funcionamiento de la Dirección Regional de Educación a su cargo.

 

·         Velar que las distintas dependencias bajo su responsabilidad conozcan y cumplan la normativa, lineamientos y disposiciones establecidas en materia de control interno.

 

Además, del análisis del perfil de esta clase de puesto se contemplan las condiciones organizacionales y ambientales, la supervisión recibida, la supervisión ejercida, la responsabilidad por funciones, por relaciones de trabajo, por equipo y materiales, las condiciones de trabajo, la consecuencia del error, las características personales y los requisitos -académicos, experiencia y legal- para desempeñarse en esta clase. Al respecto, valga rescatar las siguientes condiciones y requisitos de interés:

 

“SUPERVISION RECIBIDA

 

Trabaja con independencia, siguiendo la política del Ministerio de Educación Pública y coordina con el nivel central, mediante la Secretaría Técnica de Coordinación Regional. Depende jerárquicamente del Ministro de Educación; su labor es evaluada por la calidad de los resultados obtenidos en su gestión administrativa, la comprobación de la correcta conducción de los Departamentos y Consejos que conforman la Dirección Regional de Educación, así como la adecuada administración del presupuesto asignado.

 

Además se evalúa la eficiencia y eficacia obtenidas en el cumplimiento de las políticas educativas y lineamientos técnicos y administrativos, asignados a la Dirección Regional de Educación a su cargo, evidenciadas por su capacidad para dirigir, supervisar y motivar al personal subalterno, y por la atención de las necesidades de las comunidades educativas bajo su jurisdicción.

 

SUPERVISION EJERCIDA

 

Le corresponde dirigir, planificar, organizar, coordinar, promover, orientar, asignar y supervisar el trabajo a personal profesional, técnico, operativo y calificado, técnico docente y administrativo docente. Además preside el Consejo Asesor Regional y el Consejo de Supervisión de Centros Educativos, y es responsable por el eficaz y eficiente cumplimiento de los procesos y actividades a ellos asignadas.

 

RESPONSABILIDAD POR FUNCIONES

 

La naturaleza del trabajo exige a las personas que ocupen esta clase de puesto, tener la capacidad de dirigir los procesos técnico-pedagógicos y administrativos, de modo que ambos ámbitos de trabajo se desarrollen de una manera conjunta y equitativa, sin dejar de lado la particularidad de cada uno de ellos. Además, debe contar con una visión macro, que le permita la adecuada toma de decisiones, de acuerdo con las características de cada Circuito Educativo de la Región que represente, de tal forma que beneficie a la comunidad educativa en su totalidad.

 

Asimismo es responsable por suministrar información veraz y oportuna a los niveles superiores, imprescindible para la definición de políticas y toma de decisiones de considerable trascendencia.

 

REQUISITOS

 

Licenciatura en Ciencias de la Educación en cualquiera de sus énfasis y Licenciatura o Maestría en Administración Educativa o Maestría en Educación Técnica; ó

 

Licenciatura en una carrera afín con alguna de las especialidades docentes y Licenciatura o Maestría en una carrera universitaria con estudios pedagógicos para ejercer la enseñanza; y Licenciatura o Maestría en Administración Educativa o Maestría en Educación Técnica, ó

 

Licenciatura en una carrera afín con alguna de las especialidades docentes y profesorado afín con su formación profesional y Licenciatura o Maestría en Administración Educativa o Educación Técnica.

 

4 años de experiencia propiamente docente, o técnico-docente, o administrativo-docente, y

 

6 años de experiencia en supervisión de personal docente.

 

REQUISITO LEGAL (Resolución DG-252-2010)

 

Incorporación al Colegio Profesional respectivo.”

 

Ahora bien, en la Dirección Regional se ubican los puestos que tienen asignada la dirección, coordinación y ejecución del programa de administración que se desarrolla en una dirección regional; la ejecución de labores de asesoramiento y supervisión de la acción educativa en los centros de enseñanza preescolar de I y II ciclos y de III ciclo y educación diversificada; la dirección, coordinación y supervisión de los programas pedagógicos y administrativos que se desarrollan en los diversos niveles y modalidades de la enseñanza, en una jurisdicción determinada, conforme se extrae de la normativa estudiada.

 

En consecuencia, si bien se indica que la clase de puesto de Director Regional de Educación depende jerárquicamente del Ministro de Educación Pública[10] y se trata de un cargo a plazo indefinido, lo cierto del caso es que a nuestro criterio no es un puesto que pueda ser catalogado como del más alto nivel de dirección dentro del Ministerio de Educación Pública; de manera tal que sea importante para desarrollar el proyecto político del gobierno; y, por ende, no se podría aplicar lo dispuesto en el inciso g) del ordinal 4 del Estatuto de Servicio Civil.

 

Al respecto, valga resaltar el dictamen C-304-2018 del 5 de diciembre de 2018, el cual utilizando como base el pronunciamiento OJ-115-2018 de 23 de noviembre del 2018, reafirma que:

 

“Según ha determinado la jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General, para que un puesto del Poder Ejecutivo pueda considerarse excluido del Régimen estatutario del ámbito al que pertenece, es necesario que una norma de rango legal, o superior, así lo disponga (Entre otros, los dictámenes C-102-91, de 18 de junio de 1991; C-028-97, de 17 de febrero de 1997; C-182-2002, de 15 de julio del 2002 y C-075-2010, de 21 de abril del 2010).

 

Y recientemente, a modo de precedente administrativo, hemos enunciado un principio que podríamos enunciar como “pro régimen estatutario”, según el cual, ante la insuficiencia de la norma legal que se aduce para fundamentar la exclusión de un puesto de determinado régimen estatutario, y catalogarlo así como de confianza, debe privar la regla general prevista, incluso en normas de rango constitucional -191 y 192 op. cit.-, en el sentido de que sí forman parte del régimen estatutario (dictamen C-036-2018, de 21 de febrero de 2018).

 

Incluso en el citado precedente administrativo se aludió que la única vía para que esos puestos fueran catalogados como empleados de confianza sería lo dispuesto por el artículo 4, inciso g) del Estatuto de Servicio Civil -introducido por Ley No.7767 de 24 de abril de 1998-. No obstante, esa hipótesis se desechó porque tanto la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil (oficio AJ-353-98), como ésta Procuraduría (dictamen C-051-2007, de 22 de febrero de 2007), han indicado que esa norma solo aplica con respecto a los cargos del más alto nivel de dirección, como podría ser un Director General. Así que aquella norma, además de resultar propia de otro régimen estatutario, podría por sí misma resultar insuficiente para desaplicar la regla general de pertenencia al Régimen de Servicio Exterior. Recuérdese que la determinación de si un funcionario es o no de confianza, y por ende, excluido del régimen de mérito, es una cuestión que está librada a la Ley y a la naturaleza sustancial de sus funciones (Resolución No. 2016018087 de las 11:10 hrs. del 7 de diciembre de 2016, Sala Constitucional).” (El destacado no es del original)

 

En todo caso, es criterio de este órgano asesor que la clase de puesto de Director Regional de Educación, no está contemplada dentro de los supuestos regulados taxativamente en el ordinal 4 inciso g) y su transitorio del Estatuto de Servicio Civil, toda vez que dicha norma hace alusión expresamente a los cargos de directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales de los ministerios; ergo en ningún momento se contempla la clase de Director Regional de Educación, siendo por demás esa norma insuficiente para desaplicar la regla general de pertenencia al Régimen Docente de la clase de puesto en estudio.

 

Sumado a lo anterior, de la revisión integral del Manual Descriptivo de Clases de Puestos Docentes, así como de la normativa -detallada en el apartado II-, en atención a la estructura organizacional administrativa de las Direcciones Regionales de Educación, -apartado III- y la información suministrada por la consultante en los antecedentes de esta gestión, no se observa que el régimen jurídico aplicable a la clase de puesto de Director Regional de Educación, o la naturaleza de sus funciones, sean incompatibles con la cobertura del Régimen de Servicio Civil (Carrera Docente) como actualmente se encuentra, para que se justifique de algún modo su eventual exclusión de este.

 

Máxime que dicha clase se ubica dentro del Régimen Docente, cuya profesionalización y especialización resulta fundamental para cumplir con el mandato constitucional –art. 77 y 86 de la Constitución Política- y legal –art. 1, 2 y 4 de la Ley Fundamental de Educación-. Obsérvese que se ha definido claramente los requisitos para el ingreso al servicio oficial educativo y a la docencia como una carrera profesional. -art. 52 y 53.a) del Estatuto de Servicio Civil y 38 de la Ley Fundamental de Educación-.

 

Sumado a lo anterior, desde este momento se aclara que es responsabilidad de la administración activa la verificación de la procedencia técnico-jurídica del tema consultado, en coordinación con la Dirección General de Servicio Civil, tal y como, desde nuestro dictamen C-196-98 del 24 de setiembre de 1998, lo indicamos de forma expresa:

 

“… mediante un dictamen de carácter técnico-jurídico de este Órgano Consultivo, resulta imposible precisar concretamente cuáles de los cargos ubicados en los altos niveles de los Ministerios son los que deben entenderse excluidos del Régimen de Servicio Civil por la norma en análisis; o sea, cuáles son los que encasillan dentro de los conceptos de ‘directores’ y ‘directores generales’ (cuyo significado literal –según lo dicho– resulta insuficiente para definir la exclusión hecha por el legislador).

 

De modo que lo único que puede hacerse por este medio es dar los lineamientos generales que sirvan de base a la Dirección General de Servicio Civil para que ésta, en uso de sus competencias en materia de administración de personal, defina en última instancia qué cargos son los que cabe declarar como de confianza y cuyos titulares, por ende, queden sujetos al libre nombramiento y remoción.”

 

Igualmente, se recomienda la revisión del dictamen C-051-2007 de 22 de febrero de 2007, donde se analizó el inciso g) del artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil y su transitorio, fijándose algunos lineamientos generales, emitidos tanto por la Dirección General de Servicio Civil, como por esta Procuraduría que resultan útiles para abordar el tema consultado. En lo de interés se dispuso:

 

“En ese sentido, es importante tener en cuenta, en primer lugar, que sólo pueden ingresar a esa categoría aquellos cargos que dependan directamente del Ministro o Viceministro respectivo. Sobre ese tema, la Dirección General de Servicio Civil, en el oficio AJ-353-98, emitido por su Asesoría Jurídica el 18 de junio de 1998, indicó lo siguiente:

 

“… la norma en estudio sí contiene un muy importante criterio interpretativo, cuando establece que dichos cargos deben depender –directa e inmediatamente especificaríamos nosotros conforme al espíritu de la ley– de la autoridad del respectivo ministro o viceministro según sea el caso, y esto creemos que es como consecuencia de la índole jerárquica o por otra potestad legalmente establecida, lo cual nos brinda una clara idea del fin teológico de la norma, cual es que los puestos de la más alta jerarquía dentro de la estructura orgánica del ministerio, incluyendo a los máximos jerarcas de las oficinas desconcentradas, descentralizadas o adscritas y que son los responsables directos ante el Ministro o Viceministro, sean de confianza y no de carrera como habían venido siendo anteriormente”. (Sobre este punto, también pueden consultarse los oficios de la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil n.° AJ-262-2000 del 20 de julio de 2000 y el AJ-492-2001 del 3 de setiembre de 2001).

        

Ese mismo requisito de la dependencia directa del Ministro o Viceministro para que un puesto de Director pueda ser declarado de confianza, fue reiterado por esta Procuraduría en el dictamen C-196-98 mencionado:

 

“… se sobreentiende que los titulares de esos cargos que en virtud de la adición a la ley deben ser declarados de confianza, aunque el texto legal no sea lo suficientemente claro, tienen que estar directamente subordinados a los ministros o viceministros del ramo de que se trate”.

        

Otro requisito para que un cargo de Director sea catalogado de confianza en los términos en que lo prevé el artículo 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil, es que se trate de un cargo a plazo indefinido.  Lo anterior porque el nombramiento en un cargo al cual la ley le ha fijado un plazo, supone la estabilidad del funcionario que lo ocupa durante el plazo de nombramiento, estabilidad que sería contradictoria con el libre nombramiento y remoción que conllevan los cargos a los cuales se les aplica el artículo 4 inciso g) mencionado.  Sobre ese punto hemos indicado:

 

“… no podrían considerarse regidos por la disposición contenida en el inciso g) de repetida cita (y por ende sujetos a la libre remoción), los llamados ‘funcionarios de período’; o sea, quienes ocupen cargos, también de nivel superior, pero con la particularidad de que la ley que rige al organismo de que se trate, en forma expresa fija un período de duración para quien lo dirige”. (Dictamen C-196-98 mencionado).

        

Finalmente, otro requerimiento para que un cargo sea catalogado de confianza con base en la norma que hemos venido examinando, consiste en que se trate de un cargo del más alto nivel de dirección, de manera tal que sea importante para desarrollar el proyecto político del gobierno.  Por ello, no basta con que quien ocupe ese cargo (atendiendo la nomenclatura interna, la costumbre, o cualquier otra situación) sea catalogado como “director” o “director general” para que se considere incluido dentro de los supuestos del artículo 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil, pues en ese caso, podrían excluirse del régimen de méritos a funcionarios cuyas características no lo justifican.  Del mismo modo, si se atiende solamente a la nomenclatura del cargo, podría ser que no se cataloguen como de confianza algunos cargos que sí son del más alto nivel de dirección.

 

II.-       ALCANCES DEL TRANSITORIO AL INCISO G) DEL ARTÍCULO 4 DEL ESTATUTO DE SERVICIO CIVIL

         Como ya indicamos, del planteamiento de la consulta puede deducirse que una de las posibles dudas sobre la cual se requiere nuestro criterio, se relaciona con la forma de proceder ante un cargo que quedó vacante después de la promulgación de la ley n.° 7767 citada, y que fue ocupado por una persona sin que la Dirección General de Servicio Civil lo hubiese declarado de confianza.  Para solucionar el problema que genera la situación descrita, es necesario analizar el transitorio al inciso g) del artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil. 

 

La primera parte de ese transitorio indica: “Las personas citadas en el inciso anterior, que actualmente ocupen en propiedad tales cargos, conforme al artículo 20 del Estatuto de Servicio Civil seguirán en esa misma condición hasta el cese de la prestación de sus servicios”. A nuestro juicio, esa disposición se limita a proteger la situación jurídica de los funcionarios que al momento en que se emitió la ley n.° 7767 citada, ocupaban los cargos de Directores y Directores Generales de los ministerios y demás órganos que se mencionan en el artículo 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil, por lo que no está relacionada con el nombramiento en plazas vacantes efectuado después de la vigencia de esa ley. 

 

La segunda parte del transitorio –que es la que aquí interesa–  dispone que cuando el cargo quede vacante “… la Dirección General de Servicio Civil elaborará la correspondiente resolución declarándolo de confianza”, con lo cual impone una especie de condición suspensiva para la eficacia del mandato principal.  En otras palabras, establece que los cargos a los cuales se refiere el inciso g) del artículo 4 citado, solo serán de confianza cuando la Dirección General de Servicio Civil lo declare así mediante la resolución correspondiente.  Con ello, es posible presumir que el legislador quiso excluir, en este tema, cualquier decisión que no fuese estrictamente técnica.

        

Partiendo de lo anterior, conviene ahora tener presentes algunas de las situaciones que podrían presentarse con motivo de la vacancia de un puesto que, en principio, esté comprendido dentro de los previstos en el inciso g) del artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil.

        

La primera de esas situaciones –que podríamos considerar como la ideal, aunque no parece ser por la que se nos consulta– sería que al quedar vacante un cargo de Director o Director General, la Dirección General de Servicio Civil, de oficio o a gestión de parte, haya emitido la resolución a que se refiere el transitorio al inciso g) del artículo 4) del Estatuto de Servicio Civil, declarándolo de confianza. Si eso ocurrió así, el cargo habría pasado a ser de libre nombramiento y remoción, por lo que podría designarse en él a cualquier persona que reúna los requisitos fijados en el Manual Descriptivo de Puestos; y, del mismo modo, quien ocupe el cargo podría ser removido en cualquier momento, sin necesidad de demostrar que ha incurrido en causal de despido o que se encuentra en alguno de los casos de excepción en los cuales se autoriza remover con responsabilidad patronal a un funcionario que goce de estabilidad (reducción forzosa de servicios, reorganización, etc.).

        

La otra situación que podría presentarse, sería que al ocurrir la vacancia, se haya nombrado en el cargo a una persona sin haber obtenido de previo la resolución de la Dirección General de Servicio Civil que declare que ese cargo es de confianza.  En tal caso, podrían presentarse a su vez dos variantes: que el nombramiento del funcionario se haya realizado con arreglo a los procedimientos normales de reclutamiento y selección dispuestos para el ingreso al régimen; o bien, que el nombramiento se haya realizado libremente, sin sujeción a concurso o procedimiento alguno.

        

Tratándose de la primera de las variantes enunciadas, a juicio de este Órgano Asesor, no podría considerarse que el funcionario nombrado con arreglo a los procedimientos dispuestos para el ingreso al régimen pueda catalogarse como “de confianza”, y por ende, que exista la posibilidad de removerlo libremente, pues no se levantó –mediante la resolución que al efecto debe emitir la Dirección General de Servicio Civil– la condición suspensiva prevista en la ley para que el puesto pasara a ser de confianza.

        

En el caso de la segunda variante, el nombramiento realizado libremente tendría problemas de validez, por haberse aplicado las reglas relativas a un nombramiento de confianza, sin que se hubiese emitido la resolución de la Dirección General de Servicio Civil que ubicara el puesto en esa categoría. Pero aparte de la posible invalidez del nombramiento, y de las consecuencias que de ello podrían generarse, considera este Órgano Asesor que la Administración activa estaría en posibilidad de destituir, también libremente, al titular del cargo, aplicando el principio del paralelismo de las formas. (…).”

 

            A mayor abundamiento, resulta importante igualmente traer a colación el reciente dictamen de esta Procuraduría General, mediante el cual se atendió una consulta planteada por el Director General del Servicio Civil, señor Alfredo Hasbum Camacho, relacionada con el artículo 4, inciso g), del Estatuto del Servicio Civil y su transitorio. Concretamente en el pronunciamiento C-378-2020 del 24 de setiembre del 2020 se dispuso, sobre la competencia otorgada a la Dirección General de Servicio Civil para declarar de confianza los puestos de directores y subdirectores, directores generales y subdirectores generales, lo siguiente:

 

“(…) En esa línea, el artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil enumera una serie de cargos que cataloga de confianza, dentro de los que se encuentran, para lo que aquí interesa, el de los “… directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales de los ministerios, así como los de las oficinas adscritas a ellos, las desconcentradas y descentralizadas dependientes de los ministros o viceministros”.

        

Originalmente, el artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil no contemplaba a los directores ni a los subdirectores mencionados como funcionarios de confianza.  La inclusión de los directores y de los directores generales dentro de los cargos de confianza se hizo por medio de la ley n.° 7767 de 24 de abril de 1998, la cual adicionó un inciso g) y un transitorio al artículo 4 del Estatuto de Servicio Civil; mientras que la inclusión de los subdirectores y los subdirectores generales se realizó por medio del artículo 3° del  Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, el cual adicionó el numeral 57, inciso e), a la Ley de Salarios de la Administración Publica, n.° 2166 del 9 de octubre de 1957, y con ello reformó el artículo 4, inciso g), citado.

(…)

        

Antes de la entrada en vigencia de la ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, este Órgano Asesor había sostenido que los requisitos para que un cargo de los citados en el artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil fuera declarado de confianza por parte de la Dirección General de Servicio Civil eran: 1) que ese cargo dependiera directamente del Ministro o del Viceministro; 2) que se tratara de un cargo a plazo indefinido, pues el nombramiento en un cargo al cual la ley le ha fijado un plazo, supone la estabilidad del funcionario que lo ocupa durante el plazo de nombramiento, estabilidad que sería contradictoria con el libre nombramiento y remoción que conllevan los cargos a los cuales se les aplica el artículo 4, inciso g), mencionado y, finalmente; 3) que se tratara de un cargo del más alto nivel de dirección, de manera tal que fuera importante para desarrollar el proyecto político del gobierno. (Ver dictámenes C-196-98 de 24 de setiembre de 1998 y C-051-2007 del 22 de febrero del 2007).

        

La primera duda que se nos plantea es si los requisitos aludidos en el párrafo anterior se mantienen a pesar de la reforma que se introdujo al artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil con la entrada en vigencia de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas.

        

Al respecto, debemos indicar que no existen razones para afirmar que los requisitos para la declaratoria de confianza de los cargos en estudio hayan cambiado con la última reforma al artículo 4, inciso g), del Estatuto de Servicio Civil. Dicha reforma no modificó esos requisitos. Lo que hizo fue incluir los cargos de subdirector y de subdirector general dentro de los que deben ser catalogados de confianza. 

        

Por otra parte, se nos consulta si la declaratoria de puesto de confianza que debe hacer la Dirección General de Servicio Civil “… es para los nombramientos que se encontraban realizados antes del 4 de diciembre de 2018, fecha de entrada en vigencia de la Ley N° 9635 o para aquellos realizados con anterioridad al 13 de mayo de 1998, fecha de entrada en vigencia del transitorio al artículo 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil?.”

        

Sobre ese punto, debemos indicar que la tarea encomendada por el legislador a la Dirección General de Servicio Civil para declarar de confianza los cargos de director y de director general a los que se refiere el artículo 4, inciso g, del Estatuto de Servicio Civil se refiere a los puestos que estuviesen ocupados al 13 de mayo de 1998 (día en que entró en vigencia la ley n.° 7767 mencionada) y que hayan quedado vacantes con posterioridad a esa fecha.  Asimismo, en el caso de los cargos de subdirector y de subdirector general, dicha potestad debe ser ejercida en relación con los puestos que estuviesen ocupados al 4 de diciembre del 2018 (día en que entró en vigencia la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas) y que hayan quedado vacantes con posterioridad a esa fecha.

        

Del planteamiento de la consulta se desprende que la Dirección General de Servicio Civil considera que la competencia que le fue atribuida para declarar de confianza los cargos de director, subdirector, director general y subdirector general, abarca también todos aquellos puestos que hayan sido creados después de las fechas indicadas en el párrafo anterior y los que lleguen a crearse en el futuro.  En ese sentido, indica la consulta que la Administración es dinámica y que constantemente se crean nuevas dependencias y cargos como producto de los cambios tecnológicos, políticos, demográficos, etc., y que interpretar que la competencia de la Dirección General de Servicio Civil no abarca la declaratoria de confianza de los nuevos cargos implicaría cercenar las potestades otorgadas a esa Dirección. 

        

Con respecto a ese tema, debemos indicar que la previsión del legislador para que la Dirección General de Servicio Civil sea garante de que solo ciertos cargos (los que tengan las características necesarias para ser catalogados como director, subdirector, director general y subdirector general) pasen a ser cargos de confianza, abarcó únicamente los puestos que estuviesen ocupados en la fecha en que entró en vigencia la ley n.° 7767 para el caso de los directores y directores generales, y la ley n.° 9635 para el caso de los subdirectores y subdirectores generales. Tal previsión no abarcó los puestos que se hayan creado después de la entrada en vigencia de esas leyes o los que lleguen a crearse en el futuro. 

        

Si se interpreta que todos los puestos nuevos de director, subdirector, director general y subdirector general que se creen en el futuro deben ser evaluados por la Dirección General de Servicio Civil para determinar si pueden ser catalogados o no de confianza, habría que afirmar que esa función no es transitoria, sino permanente, lo cual contradice la naturaleza de las normas (transitorias) que le otorgaron esa competencia a dicho Órgano.

        

El legislador no previó la posibilidad de otorgarle a la Dirección General de Servicio Civil una competencia permanente para que decidiera, a futuro, si los nuevos cargos de directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales deben ser catalogados de confianza; o, si lo previó, optó por no conferírsela.  En cualquiera de los dos casos, la facultad que se le otorgó se encuentra limitada por el texto expreso del transitorio al artículo 4, inciso g, del Estatuto de Servicio Civil (que restringe la declaratoria de confianza a los puestos ya existentes que estuviesen ocupados en propiedad y que luego quedasen vacantes) y por la naturaleza (transitoria) de las normas que le otorgaron esa competencia.

        

No podría afirmarse que una interpretación como la expuesta −que coincide con la de la Asesoría Jurídica del consultante− cercene las competencias otorgadas a la Dirección General de Servicio Civil en esta materia, pues a esa Dirección no le ha sido conferida la potestad de declarar de confianza los puestos de director y de subdirector que se hayan creado después de la entrada en vigencia de la ley n.° 7767 y de la ley n.° 9635 respectivamente.

        

En caso de que se estime conveniente que la Dirección General de Servicio Civil analice los cargos de director y de director general creados después del 13 de mayo del 2007[11] (fecha en que entró en vigencia la ley n.° 7767) y los cargos de subdirector y de subdirector general creados después del 4 de diciembre del 2018 (fecha en que entró en vigencia la ley n.° 9635) para determinar cuáles de ellos presentan las características necesarias para declararlos de confianza, deberá promoverse la reforma legislativa correspondiente, a efecto de que, mediante disposiciones ordinarias −no transitorias− de eficacia permanente, se otorgue a dicha Dirección una competencia con esas características.” (El destacado no pertenece al original)

 

            En atención a lo dispuesto en los citados dictámenes, y no habiendo razón alguna para variar nuestro criterio, incluso posterior a la reforma sufrida conforme se detalló en este criterio, se debe reiterar que para que un cargo sea declarado de confianza, en los términos previstos en el artículo 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil, es necesario:

 

1) Que dependa directamente del Ministro o del Viceministro.

 

2) Que se tratara de un cargo a plazo indefinido, pues el nombramiento en un cargo al cual la ley le ha fijado un plazo, supone la estabilidad del funcionario que lo ocupa durante el plazo de nombramiento, estabilidad que sería contradictoria con el libre nombramiento y remoción que conllevan los cargos a los cuales se les aplica el artículo 4, inciso g), mencionado.

 

3) que se trate de un cargo del más alto nivel de dirección, de manera tal que fuera importante para desarrollar el proyecto político del gobierno.

           

Bajo ese marco, y en atención al análisis efectuado en este dictamen se concluye que la clase de puesto de Director Regional de Educación no cumple con la totalidad de los supuestos que prevé el inciso g) del ordinal 4 del Estatuto de Servicio Civil y su respectivo transitorio, en orden a los lineamientos generales fijados por esta Procuraduría y por la Dirección General de Servicio Civil, para ser declarado como de “confianza”.

 

V. CONCLUSIONES:

 

Con fundamento en lo indicado, este Órgano Asesor concluye lo siguiente:

 

1.- Para que un cargo sea declarado de confianza, en los términos previstos en el artículo 4 inciso g) del Estatuto de Servicio Civil, es necesario que dependa directamente del Ministro o Viceministro respectivo, que se trate de un cargo a plazo indefinido, y que sea del más alto nivel de dirección, de manera tal que fuera importante para desarrollar el proyecto político del gobierno.

 

2.- En atención al análisis efectuado en este dictamen se concluye que la clase de puesto de Director Regional de Educación no cumple con la totalidad de los supuestos que prevé el inciso g) del ordinal 4 del Estatuto de Servicio Civil y su respectivo transitorio, en orden a los lineamientos generales fijados por esta Procuraduría y por la Dirección General de Servicio Civil, para ser declarado como de “confianza”.

 

3.- Si bien se indica que la clase de puesto de Director Regional de Educación depende jerárquicamente del Ministro de Educación Pública y se trata de un cargo a plazo indefinido, lo cierto del caso es que a nuestro criterio no es un puesto que pueda ser catalogado como del más alto nivel de dirección dentro del Ministerio de Educación; de manera tal que sea importante para desarrollar el proyecto político del gobierno; y, por ende, no se podría aplicar lo dispuesto en el inciso g) del ordinal 4 del Estatuto de Servicio Civil.

 

4.- En todo caso, es criterio de este órgano asesor que la clase de puesto de Director Regional de Educación, no está contemplada dentro de los supuestos regulados taxativamente en el ordinal 4 inciso g) y su transitorio del Estatuto de Servicio Civil, toda vez que dicha norma hace alusión expresamente a los cargos de directores, subdirectores, directores generales y subdirectores generales de los ministerios; ergo en ningún momento se contempla la clase de Director Regional de Educación, siendo por demás esa norma insuficiente para desaplicar la regla general de pertenencia al Régimen Docente de la clase de puesto en estudio.

 

5.- De la revisión integral del Manual Descriptivo de Clases de Puestos Docentes, así como de la normativa -detallada en el apartado II-, en atención a la estructura organizacional administrativa de las Direcciones Regionales de Educación, -apartado III- y la información suministrada por la consultante en los antecedentes de esta gestión, no se observa que el régimen jurídico aplicable a la clase de puesto de Director Regional de Educación, o la naturaleza de sus funciones, sean incompatibles con la cobertura del Régimen de Servicio Civil como actualmente se encuentra, para que se justifique de algún modo su eventual exclusión de este.

 

6.- Máxime que dicha clase se ubica dentro del Régimen Docente, cuya profesionalización y especialización resulta fundamental para cumplir con el mandato constitucional –art. 77 y 86 de la Constitución Política- y legal –art. 1, 2 y 4 de la Ley Fundamental de Educación-. Obsérvese que se ha definido claramente los requisitos para el ingreso al servicio oficial educativo y a la docencia como una carrera profesional. -art. 52 y 53.a) del Estatuto de Servicio Civil y 38 de la Ley Fundamental de Educación-.

 

7.- Es responsabilidad de la administración activa la verificación de la procedencia técnico-jurídica del tema consultado, en coordinación con la Dirección General de Servicio Civil, tal y como, desde nuestro dictamen C-196-98 del 24 de setiembre de 1998, lo indicamos de forma expresa.

 

En la forma expuesta, dejo rendido el pronunciamiento de la Procuraduría General de la República, respecto a la consulta sometida a nuestro estudio.

 

Cordialmente,

 

 

Yansi Arias Valverde

Procuradora Adjunta

Área de la Función Pública

YAV/SGG

Cc: Señor Alfredo Hasbum Camacho, Director General de Servicio Civil.