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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 176
 
  Dictamen : 176 del 19/09/1997   

C-176-97


19 de setiembre de 1997


 


 


Ingeniero


Oscar Samuel Ramírez Jiménez


Ejecutivo Municipal


Municipalidad del Cantón de Dota


S. O.


 


Estimado señor;


            Con  la  aprobación  del  señor  Procurador  General  de  la República, me refiero a su oficio de 18 de junio de 1997, recibido en este Despacho el  día 3 de julio del mismo año, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría acerca de los siguientes aspectos; 1) Sobre la constitucionalidad del Decreto No 5389-A de 28 de octubre de 1975,  en el  cual se estableció la Reserva Forestal Los Santos y 2) En relación con la Ley del impuesto Sobre Bienes Inmuebles, N° 7509 de 30 de abril de 1995, concretamente sobre la aplicación y los alcances del articulo 4°, inciso b) de esta Ley .


I.- CONSTITUCIONALIDAD DEL DECRETO No 5389-A


            En relación con este punto, resulta necesario aclarar que no es este Órgano Asesor del  Estado el  conducto adecuado  para consultar sobre la constitucionalidad de una norma que forma parte de nuestro ordenamiento, ya que corresponde a la Sala Constitucional  velar  por  el  cumplimiento  de  los  preceptos constitucionales y analizar a la luz del Derecho de la Constitución las normas infraconstitucionales a efecto de establecer si las mismas son conformes o no a este Derecho.


            No obstante, consideramos oportuno mencionar cual ha sido la posición de la Sala Constitucional respecto de zonas que han sido declaradas como reservas forestales, en relación con el principio constitucional que consagra  la inviolabilidad de la propiedad privada y los derechos adquiridos de los propietarios.


            Obviamente, el establecimiento de reservas forestales, tiene como objetivo fundamental  la preservación del medio ambiente, aspecto que en los últimos anos ha despertado un gran interés ante el reconocimiento de la existencia de toda una problemática ambiental, que ha llevado a crear, a nivel mundial una serie de mecanismos con el propósito de proteger el ambiente. Precisamente en nuestro ordenamiento,  esta  corriente  encuentra  su  máxima expresión en la reciente reforma constitucional del artículo 50:


“ARTICULO 50.- El  Estado procurará el mayor, bienestar  a  todos  los  habitantes del  país, organizando y estimulando la producción y el más adecuado reparto de la riqueza.


Toda persona "tiene derecho a un ambiente sano y ecológicamente equilibrado. Por ello, está legitimada  para  denunciar   los  actos  que infrinjan  ese  derecho  y  para  reclamar  la reparación del daño causado.


El Estado garantizará., defenderá y preservará ese derecho.


La ley determinará las responsabilidades y las sanciones correspondientes. (El subrayado no es del original)”


            A pesar de que este precepto constitucional que consagra el derecho a un  ambiente  sano  fue  introducido  en  nuestra Constitución  Política  hasta  el año  de 1994, la Sala Constitucional desde los primeros años de su funcionamiento, a través de sus resoluciones, ha venido reiterando la necesidad de proteger el  medio ambiente y  la obligación por parte de la Administración de establecer los mecanismos adecuados para que ello sea posibles:


           Toda la vida del hombre ocurre en relación inevitable con su ambiente: en especial con el mejoramiento de la calidad de vida que es; el objetivo central que el desarrollo necesita, pero  éste  debe  estar  en  relación  con  el ambiente  de  modo  tal  que  sea  armónico  y sustentable.


El ambiente, por lo tanto, debe ser entendido como   un   potencial   de   desarrollo   para utilizarlo adecuadamente, debiendo actuarse de modo integrado en sus  relaciones naturales., socio culturales,   tecnológicas  y   de  orden político,  ya  que,  en  caso  contrario,  se degrada su productividad para el presente y el futuro  y   podría   ponerse  en   riesgo  el patrimonio de las generaciones venideras.


(...)  Toda  política  ambiental  gubernamental debe  ir  en  primer  lugar  en  función  del acatamiento de la Constitución y los Tratados Internacionales, haciendo converger las diferentes acciones públicas y privadas hacia el objetivo  común  de  la  preservación  del ambiente (...)  (  Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, Voto N° 3705-93 de las 15:00 horas del 30 de julio de 1993).


La  anterior,  constituye  solamente  un  ejemplo  de las múltiples resoluciones de la Sala Constitucional.,  en la cual externa su criterio sobre la necesidad de proteger nuestro medio ambiente.   Esta  posición  en  nuestro  país  se  ha  venido desarrollando a través de un movimiento ambientalista, que ha dado lugar a la promulgación de normas en cuyo contenido encontramos diversos instrumentos para la protección del medio ambiente.


Precisamente, la creación de áreas protegidas, como es el caso de las reservas forestales, constituye uno de los medios establecidos en nuestro ordenamiento, cuya finalidad es proteger el  medio  ambiente  y  por  consiguiente  nuestros  recursos naturales.  Ahora  bien, ¿qué  sucede  cuando  estas  reservas forestales abarcan  zonas que  pertenecen  a  particulares? Al respecto y  la  Sala  Constitucional  ha  manifestado  en  forma reiterada el siguiente criterio:


“III.- Por otra parte, las  imitaciones a la propiedad   que   se   imponen   no   resultan contrarias al principio de proporcionalidad y razonabilidad. En todo momento se respeta la propiedad privada, ya que aunque establece que «todos los terrenos de aptitud forestal y los bosques del país,  ya sean estatales o que estén reducidos a dominio particular, quedan sometidos a los fines de la presente ley, como indica  su  articulo  cuarto,  en  el  párrafo primero, también reconoce que el sometimiento de  una  propiedad  a  un  plan  de  manejo establecido por la Dirección General Forestal en primera instancia es voluntario, si así lo quiere el  propietario,  y  siempre  tendré  la opción  de  solicitar  la  expropiación  de  su tierra, en caso de que no quiera cumplir con los  objetivos  fijados  en  esta   ley,   de conformidad con lo establecido en el párrafo segundo del  citado articulo 4,  (...)  En el caso  de  establecerse  reservas  forestales, zonas protectoras  y  refugios  nacionales  de vida silvestre,  se da  la opción de que el propietario  conserve  su  tierra,  ya  que, siguiendo el  plan de manejo puede continuar aprovechándola  en  términos  económicos,  es decir  las  limitaciones impuestas no son de tal  magnitud  que  le  impidan  explotar  su propiedad, por lo que no hacen nugatorio su derecho««  (Sala  Constitucional de la Corte Suprema de justicia, voto N° 0144-96, de las 16:51 horas del 9 de enero de 1996).


            Como puede observarse, la Sala Constitucional ha dado un nuevo enfoque al derecho de propiedad privada, de forma que este derecho no puede ser considerado ya como absoluto y por el contrario, se ha reconocido que el derecho de propiedad tiene ciertos límites, en atención al interés social que ésta posee. En este sentido, y en atención a la posición que ha externado la Sala Constitucional, si bien es cierto que los propietarios de terrenos en la zona decretada como reserva Forestal Los Santos tenían  derechos  adquiridos  en  el  momento  de  establecer  la reserva y fastos no han sido lesionados, ya que el derecho de propiedad se mantiene, asá como la posibilidad de que ésta sea aprovechada.


II,- RESERVAS FORESTALES Y LA LEY DEL IMPUESTO SOBRE BIENES INMUEBLES


Como ya se ha  señalado,  el  establecimiento de reservas forestales, se ha constituido en uno de los mecanismos que ha empleado el Estado costarricense con el propósito de proteger el medio ambiente. Así se manifiesta en la exposición de motivos del Decreto N° 5389-A, que creó la Reserva Forestal Los Santos:


“Considerando: 1°-  Que es deber del Estado orientar el  aprovechamiento de  los  recursos forestales en  forma  técnica  que  permita  su rendimiento  continuo  y  asegurar  que  los terrenos  de  vocación  forestal  permanezcan siempre con su cobertura de bosque.


2°- Que es imperativo de la ley garantizar la existencia de agua para suplir las necesidades actuales y futuras.


3°- Que  el  establecimiento  de  reservas forestales  debidamente  administradas  es  el mejor  método  para  conseguir  los objetivos mencionados.”


            Al crearse esta reserva forestal,  las áreas comprendidas dentro de la misma, se ven sometidas a un régimen especial, el cual  encuentra  su  fundamento  jurídico  en  una  serie  de instrumentos   cuyas   disposiciones   tienen   como   finalidad contribuir a mitigar el  problema  ambiental  en Costa Rica a través, del establecimiento de todo un sistema para el aprovechamiento de  los recursos naturales,  y que  tiene como consecuencia el que los propietarios privados se vean afectados por una serie de restricciones en el manejo de sus terrenos.


            Si bien es cierto que, como anteriormente se indicó, estas restricciones no implican  un  quebrantamiento  al  principio constitucional  que  consagra  que  la  propiedad  privada  es inviolable, nuestro ordenamiento jurídico ha reconocido que el sometimiento  a este  régimen  especial  conlleva una  serie de limitaciones, lo cual, unido al interés del Estado en que a los propietarios les resulte atractivo y provechoso la protección de estas  áreas y  en  que  realicen  un  manejo  y  aprovechamiento adecuado de las mismas, ha dado lugar a que se establezcan una serie de incentivos para los particulares que posean propiedades en estas zonas.


            Al respecto, el artículo 23 de la ley Forestal establece:


“ARTICULO 23.-  Incentivos.  Para retribuirles los beneficios ambientales que generen,  los propietarios  de  bosques  naturales  que  los manejan,  tendrán  los  siguientes  incentivos para esas áreas:


a)      La  exención  del  pago  del  impuesto  a  los bienes  inmuebles,  creado  mediante  Ley  ND 7509, del 9 de mayo de 1995.


b)      La exención del pago de impuestos sobre los activos, establecido mediante Ley N°  7543, del 19 de setiembre de 1995.(...)”


            En igual sentido se expresa el artículo cuarto, inciso b) de la Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles:


“ARTICULO 4.- Inmueble: no están afectos a este impuesto


No están afectos a este impuesto: (...)


b) Los   inmuebles que hidrográficas o hayan sido declarados, por el Poder Ejecutivo, reserva forestal, indígena o biológica, parque nacional o similar.”


            Estas disposiciones forman parte de un sistema  normativo que evidencia la voluntad de la Administración de establecer los recursos necesarios para proteger el medio ambiente. En este caso esta política ambientalista se desarrolla a través de la potestad que tiene el Estado de eximir de una carga tributaria en virtud de su poder de imperio.


            La  disposición  transcrita  es  clara  al  señalar  que  el inmueble que  forme parte de una reserva forestal  no estará sujeto al  impuesto,  sin  indicar en ningún momento que esta exención debe ser aplicada en  forma  proporcional,  es decir, únicamente para aquellas áreas de la propiedad que sean de interés ambiental, y que no se encuentren siendo explotadas por sus  propietarios;  por  el  contrario,  la  misma  Ley  Forestal establece planes de manejo que le permiten al propietario el aprovechamiento de sus terrenos, lo cual demuestra la voluntad del  legislador de mantener el derecho de propiedad,  sujeto a ciertas regulaciones, pero también a una serie de incentivos, que  en  cierta  forma  compensan   la  imposición  de  esas restricciones.


            Por  este  motivo  esta  Procuraduría  considera  que  los inmuebles que integran parte de la Reserva Forestal Los Santos, se encuentran, en su totalidad,  libres del pago del  impuesto sobre bienes inmuebles. Considerar que únicamente se encuentra exentos de este tributo las áreas de bosque,   representaría llevar  muy  lejos  la  labor  interpretativa.  Al  respecto  es importante citar la tesis del tratadista Alberto Brenes Córdoba:


“Hay que decir que cuando el sentido de la ley   no   es   dudoso   sino   que   resulta comprensible, sin mayor esfuerzo, no es licito variarla, a titulo de interpretación,  porque los jueces carecen de esa facultad, aunque se trate de una disposición inconveniente y aún injusta o demasiado severa, pues así y todo, tiene que ser aplicada por su sola calidad de precepto dictado por el legislador; idea esta que los antiguos condensaron en la fórmula <aunque la ley sea dura, siempre es ley>. Dur lex, sed Lex (...)” (Brenes Córdoba., Alberto, Tratado de las Personas, Editorial Juricentro, San José, pp42-43)


            En relación con la inquietud del  ente municipal  con el cumplimiento de sus funciones, tales como la construcción y el mantenimiento de la infraestructura requerida por el cantón, ante la circunstancia de que la municipalidad no perciba una parte importante de ingresos provenientes del  impuesto sobre bienes inmuebles, este Órgano Asesor del Estado considera que la posición que debe adoptar la municipalidad forma parte de la administración activa, y por lo tanto las políticas al respecto, deben ser tomadas por la municipalidad»


            Sin  embargo,  cabe  indicar  que  las  municipalidades, perciben otros ingresos, además de los provenientes del impuesto en cuestión, tales como las tasas municipales,  contribuciones especiales, y donaciones, entre otros. Al respecto, el Código Municipal establece lo siguiente:


“ARTICULO  87.-  Las  municipalidades  cobrarán tasas por los servicios urbanos que presten, las   que   serán   elaboradas   tomando   en consideración el costo efectivo del servicio y un  diez  por  ciento  de  utilidad  para  su desarrollo(...)”


«ARTICULO 90.- El valor de las obras nuevas de pavimentación de calles,  de  construcción  de nuevas  vías  y  caminos  vecinales,  aceras, cordones  de  caño,   cunetas,   alcantarillado pluvial y sanitario, acueducto y distribución e   iluminación   eléctrica,   así   como   su reparación realizada por las municipalidades,  deberá ser cubierto por los dueños de los inmuebles directamente beneficiados (...)«


ARTÍCULO 184.- Se autoriza al Estado, a sus instituciones y empresas públicas constituidas como sociedades anónimas,  para  donar  bienes muebles o inmuebles a las municipalidades, con el  propósito de dedicarlos exclusivamente  a sus fines. La donación deberé contar, en cada caso,  con  la autorización de la Contraloría General de la República.


            Por otra parte y la Municipalidad puede considerar, además de las anteriormente señaladas, otras alternativas para percibir ingresos; precisamente explotando la  circunstancia  que  es objeto de la consulta,  es decir,  el que gran  parte de los territorios que comprende constituyan una reserva forestal. De esta forma,  pueden crearse mecanismos de aprovechamiento del ecoturismo, producción hidroeléctrica, biotecnología, y otros.


            Finalmente., en cuanto a la consulta sobre si es apropiado o no el procedimiento de licitación de la carretera Santa María - Copey, por ser esta zona una reserva forestal, debe indicarse que de conformidad con la Ley Forestal la realización de obras de infraestructura en zonas declaradas como reservas forestales, no es absolutamente prohibida, siempre y cuando se realicen los estudios de impacto ambiental correspondientes y se observen los procedimientos establecidos para estos casos. En este sentido, el artículo 19 de la Ley Forestal establece:


“ARTICULO 19.- Actividades Autorizadas


En  terrenos  cubiertos  de  bosque,  no  se permitirá  cambiar  el  uso  del  suelo,  ni establecer plantaciones forestales. Sin embargo, la Administración Forestal del Estado podré otorgar permiso en esas áreas para los siguientes fines:


(...)   b)   Llevar   a   cabo   proyectos de infraestructura, estatales o  privados, de conveniencia nacional (...)”.


            Como puede observarse y la circunstancia de que el trazado de  la  carretera  Santa  María -Copey  se  encuentre  en  zonas declaradas como reserva forestal, no constituyen un impedimento para el desarrollo de dicha obra, en la medida en que se cumplan los requerimientos legales establecidos al efecto.


III.- CONCLUSIONES


1).- De conformidad con lo expuesto, el establecimiento de la Reserva Forestal Los Santos en el Decreto Ejecutivo No 5399-A de 28 de octubre de 1975, no afectaron derechos adquiridos de los propietarios, ya que de acuerdo con la tesis sostenida por la  Sala  Constitucional,  el  derecho  de  propiedad  no  se  ve deteriorado cuando la misma entra a formar parte de una zona forestal»


2).- El articulo 4 de la Ley del  Impuesto Sobre Bienes inmuebles establece en el  inciso  b)  que  los  inmuebles que constituyan  reservas forestales no  se encuentran  sujetos  al impuesto. En este artículo así como en las normas relacionadas con el mismo, no se establece disposición alguna que señale que esta exención debe aplicarse únicamente para  la  porción del inmueble que sea área de bosque y que no se encuentre explotada. De este modo y los inmuebles que se encuentren ubicados dentro de una zona de reserva forestal, se encuentran en su totalidad, exentos del impuesto sobre bienes inmuebles.


3).- A efecto de cumplir con las funciones propias de la municipalidad, ésta debe acudir a los otros ingresos, que de conformidad con la ley, esté en capacidad de percibir.


4).- En cuanto a la licitación presentada para el asfaltado de la carretera Santa María – Copey no existe ningún impedimento para que se lleve a cabo tal proyecto siempre y cuando se cumplan con los requerimientos establecidos para ello.


            Sin otro particular, se despide cordialmente;


 


 


Lic. Juan Luis Montoya Segura


PROCURADOR CIVIL