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Texto Dictamen 066
 
  Dictamen : 066 del 13/04/1998   

C-066-98


13 de abril, 1998


Licenciado


Luis Rojas Bolaños


Director


Sistema Nacional de Áreas de Conservación


Ministerio del Ambiente y Energía


Estimado señor:


 


Con aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su Oficio No. SINAC-939 de 11 de agosto de 1997, recibido el 18 de ese mes, en el que nos consulta sobre la posibilidad legal que tiene el Ministerio de Ambiente y Energía para otorgar permisos de aprovechamiento en el Refugio de Vida Silvestre Corredor Fronterizo.


El citado Oficio fue complementado, a requerimiento nuestro (artículo 4º de nuestra Ley Orgánica), con el criterio jurídico de la asesoría legal de ese Ministerio, hecho llegar vía fax el 23 de setiembre del año anterior.


I.- DEMANIALIDAD DE LA FRANJA FRONTERIZA NORTE


a) Antecedentes normativos


Las zonas fronterizas en nuestro país gozan desde el siglo anterior de protección jurídica diferenciada, especialmente en lo que respecta a impedir que los particulares puedan apropiarse de ellas.


El caso del territorio nacional fronterizo con Nicaragua es claro en tal sentido, como lo vemos con el Decreto legislativo No. 21 de 22 de junio de 1888, que declara indenunciable un amplio sector del límite norte de nuestro país:


"Artículo 1. Desde la publicación de esta ley son inadmisibles las denuncias de terrenos baldíos que se hallen situados al Norte de una línea que partiendo de la boca del Río Tortuga ó Tortuguero en el Atlántico y pasando por la confluencia del Río Sucio en el Sarapiquí, por la río Peñas Blancas en el San Carlos y por el volcán de Miravalles, termine en el Cabo Elena en la bahía de Murciélago." (el destacado es nuestro).


Tal medida, decretada a iniciativa del Secretario de Estado en el Despacho de Hacienda, respondió a la necesidad de, ante la agitación existente por la posible construcción de un proyecto de canal interoceánico, prevenir denuncios imaginarios por especulación de nacionales y extranjeros para monopolizar extensas porciones de terrenos con perjuicio de la riqueza pública, y el impedimento para que el Estado pudiera disponer con absoluta libertad de la extensión de tierra indispensable para las obras del indicado canal y para las concesiones que quisiera hacer


Posteriormente, con la Ley No. 149 de 16 de agosto de 1929, que reforma el inciso 5º del artículo 510 del Código Fiscal (Ley No. 8 de 31 de octubre de 1885), se reafirma el carácter de bien de dominio público de la zona fronteriza norte, fijándose también una franja bastante significativa de territorio: ocho kilómetros a lo largo de la frontera con Nicaragua.


Tal reforma se consideró necesaria "para fines fiscales, de seguridad nacional, y de progreso de aquella región" (Informe rendido por la Comisión de Hacienda el 25 de junio de 1928. Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499); así como, para protección del patrimonio natural, como puede leerse en la exposición de motivos de dicho proyecto:


"Con mayor razón y a título patriótico debemos evitar que esas tierras sean constituidas en latifundios ó reservas de poderosos sindicatos extranjeros que tienen mirada certera sobre las posiciones estratégicas de nuestro territorio o sobre las más fecundas y valiosas, por sus aguas, maderas o tesoros naturales.- Que sea el Estado el único dueño de tales porciones por lo menos mientras se solucionan problemas que tendrían influencia decisiva en el porvenir de Costa Rica." (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499).


Este mismo énfasis sobre la riqueza natural de la zona lo encontramos también en la exposición de motivos del proyecto de la Ley No. 11 de 22 de octubre de 1926, modificación previa al artículo 510 del Código Fiscal:


"Que algunas de las viejas naciones de Europa derrocharan el patrimonio territorial del Estado, no debe servir de excusa para que procedan en igual forma pueblos nuevos como el nuestro que ha tenido la oportunidad de aprovechar las lecciones de la Historia de otros países.


No hace muchos años el Gobierno Francés se veía obligado a pensar en una erogación de diez millones de francos para rescatar los bosques de Rouen, y casi por la misma época Mr. Taft daba el grito de alarma a sus conciudadanos previniéndoles contra el peligro de alienar los bosques, minas y saltos de agua nacionales". (Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 14381).


Esta reforma legal de 1926 había fijado la faja demonial fronteriza norte en doscientos metros, siendo rápidamente sustituida por la ya enunciada de 1929 de ocho kilómetros, ante la inconveniencia nacional que tan estrecha franja significaba:


"Sea que nuestro Gobierno al entablar negociaciones, se vea en el caso de ceder una faja a la orilla del proyectado canal, sea que la necesite para fines fiscales o de seguridad, o bien que la transformación que impone la construcción de esa vía interoceánica centuplique el valor de las tierras baldías, que allí existen y puedan ser acaparadas por medio de los denuncios o de títulos supletorios más o menos discutibles, es lo cierto que debemos legislar prontamente sobre este punto, modificando la ley emitida en 1926 a todas luces deficiente, ya que la reserva impuesta no es la de la línea de 1888 a que aludí antes, ni siquiera igual a la de la frontera de Panamá, que se justifica por la incertidumbre de la línea divisoria a su definitivo amojonamiento, sino una faja de doscientos metros." (Exposición de motivos de la Ley No. 149 de 11 de agosto de 1929. Archivo Nacional, serie Congreso, signatura 15499).


Finalmente, tenemos la Ley de Terrenos Baldíos, No. 13 de 10 de enero de 1939, que ratifica nuevamente el carácter inalienable, aunque reduce el ancho de la franja fronteriza:


"Son asimismo inalienables los terrenos comprendidos en una zona de dos kilómetros de ancho, a lo largo de la frontera con Nicaragua y con Panamá." (Artículo 10).


b) Régimen actual


Aún hoy en día, nuestras zonas fronterizas siguen siendo consideradas indispensables para el país, no sólo por razones de defensa de la soberanía costarricense, ante la importancia que tiene reservarlas como zonas estratégicas para seguridad de la Nación, sino también por su relevancia desde el punto de vista de la protección del patrimonio natural del Estado. Por ello, las encontramos protegidas bajo el régimen de dominio público, con el mismo ancho de dos kilómetros, como lo podemos constatar en la Ley de Tierras y Colonización, No. 2825 de 14 de octubre de 1961, artículo 7º, inciso f):


"Artículo 7.- Mientras el Estado, por voluntad propia o por indicación del Ministerio de Agricultura o del Instituto de Desarrollo Agrario, atendiendo a razones de conveniencia nacional, no determine los terrenos que deban mantenerse bajo su dominio, se considerarán inalienables y no susceptibles de adquirirse por denuncio o posesión, salvo los que estuvieren bajo el dominio privado, con título legítimo, los siguientes:


(...)


f) Los comprendidos en una zona de 2000 metros de ancho a lo largo de las fronteras con Nicaragua y Panamá,…” (el destacado es nuestro)


Al tratarse de bienes demaniales, disfrutan de las características que le son propias:


"El dominio público se encuentra integrado por bienes que manifiestan, por voluntad expresa del legislador, un destino especial de servir a la comunidad, al interés público. Son los llamados bienes dominicales, bienes demaniales, bienes o cosas públicas o bienes públicos que no pertenecen individualmente a los particulares y que están destinados a un uso público y sometidos a un régimen especial, fuera del comercio de los hombres. Es decir, afectados por su propia naturaleza y vocación. En consecuencia, esos bienes pertenecen al Estado en el sentido más amplio del concepto, están afectados al servicio que prestan y que invariablemente es esencial en virtud de norma expresa. Notas características de estos bienes, es que son inalienables, imprescriptibles, inembargables, no pueden hipotecarse ni ser susceptibles de gravamen en los términos del Derecho Civil y la acción administrativa sustituye a los interdictos para recuperar el dominio. Como están fuera del comercio, estos bienes no pueden ser objeto de posesión, aunque se puede adquirir un derecho al aprovechamiento, aunque no un derecho a la propiedad." (Sala Constitucional, Voto No. 2306-91 de 14 horas 45 minutos del 6 de noviembre de 1991).


El derecho a un aprovechamiento, en los términos de esta jurisprudencia, fue posible durante mucho tiempo en las zonas fronterizas por virtud del convenio MAG-ITCO-ICT No. 51-A de 20 de marzo de 1972, que entró en vigencia el 10 de mayo de 1972, y que autorizaba al Instituto de Tierras y Colonización, hoy Instituto de Desarrollo Agrario, y al Instituto Costarricense de Turismo, previa consulta al Ministerio de Agricultura y Ganadería, para -dentro de los fines de sus leyes orgánicas- otorgar arrendamientos en esas áreas, para explotación agropecuaria y turística o de recreo, respectivamente. Según el dictamen No. C-156-91 de 25 de setiembre de 1991, dicho convenio fue dejado sin efecto implícitamente con la promulgación de la Ley Forestal No. 7174 de 28 de junio de 1990.


Actualmente, y sin perder de vista su carácter de dominio público, la situación jurídica de la zona limítrofe con Nicaragua es la de Refugio Nacional de Vida Silvestre, según Decreto No. 22692-MIRENEM de 15 de febrero de 1994, reformado por el Decreto No. 23248-MIRENEM de 20 de abril del mismo año:


"Artículo 1º.- Declárase Refugio Nacional de Vida Silvestre al corredor fronterizo conformado por los terrenos comprendidos en una zona de 2000 m de ancho a lo largo de la frontera con Nicaragua desde Punta Castilla en el Mar Caribe hasta Bahía Salinas en el Océano Pacífico, según se dispone en el Tratado Cañas-Jerez del 15 de abril de 1858 (...)" (la negrita no es del original).


Tal declaratoria obedeció a que la zona es un importante corredor biológico entre el Área de Conservación Tortuguero, los Humedales de Tamborcito y Marenque, el Refugio Nacional de Vida Silvestre Caño Negro y la Reserva Forestal El Jardín. Además de lo anterior, en el acuerdo sobre Areás Protegidas Fronterizas suscrito por los Gobiernos de las Repúblicas de Costa Rica y Nicaragua el 15 de diciembre de 1990, se declara el Sistema Internacional de Áreas Protegidas para la Paz (SI-A-PAZ), en la región fronteriza, como el proyecto de conservación con más alta prioridad en ambos países (considerandos 3° y 4° del Decreto citado), debido a que "protegerá en forma absoluta la muestra más grande de bosque húmedo tropical que se encuentra en la Vertiente de Centro América" y a que "el área cuenta con una extraordinaria cantidad de diversidad de hábitats como son bosque húmedos y ribereños, ríos, lagunas y humedales, además, de una fauna de gran riqueza y diversidad, y de gran potencial para el ecoturismo" (puntos 7 y 8 del Acuerdo de cita).


Parte de los humedales que se indican, y que forman parte del Área de Conservación Tortuguero, ha sido incluida bajo la denominación "Humedal Caribe Noroeste" en la Lista de Humedales de Importancia Internacional el 20 de marzo de 1996, de la "Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas" (Ramsar, Irán, 1971), aprobada por la Asamblea Legislativa mediante Ley No. 7224 de 9 de abril de 1991; por lo que la franja fronteriza adquiere aún mayor relevancia, nacional e internacional, no sólo como corredor biológico, en los términos que se señalaron, sino también como parte de la zona de humedales y de amortiguamiento para éstos.


Volviendo al carácter demanial del corredor fronterizo norte, éste se ve doblemente reforzado con su declaratoria de refugio de vida silvestre, ya que mediante esta categoría de manejo ingresa al Patrimonio Natural del Estado (artículos 32 y 38 de la Ley Orgánica del Ambiente, No. 7554 de 4 de octubre de 1995 y 13 de la Ley Forestal, No. 7575 de 13 de febrero de 1996), integrante asimismo del dominio público:


"Artículo 14.- Condición inembargable e inalienable del patrimonio natural


Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. En consecuencia, no pueden inscribirse en el Registro Público, mediante la información posesoria y tanto la invasión como la ocupación de ellos será sancionada conforme a lo dispuesto en esta ley."


Esta impronta demanial viene ya desde mucho atrás y la encontramos presente en la Ley Forestal anterior, No. 7174 de 28 de junio de 1990, ley vigente al momento en que se promulga el Decreto que declara al corredor fronterizo norte como refugio de vida silvestre:


"Artículo 32.- El patrimonio forestal del Estado está constituido por todos los bosques y terrenos forestales de las reservas nacionales, de las áreas declaradas inalienables, de las fincas inscritas a su nombre y de las pertenecientes a las municipalidades, a las instituciones autónomas y los demás organismos de la Administración Públicas (...)"


"Artículo 33.- Los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio forestal del Estado, detallados en el artículo anterior, serán inembargables e inalienables; su posesión por los particulares no causará derecho alguno a su favor y la acción reivindicatoria del Estado por estos terrenos es imprescriptible. (...)"


Artículo 35.- Dentro del patrimonio forestal del Estado se constituirán:


(...)


ch) Refugios nacionales de vida silvestre: Estarán formados por aquellos bosques y terrenos cuyo uso principal sea la protección, la conservación, el incremento y el manejo de especies de la flora y la fauna silvestre."


II.- IMPOSIBILIDAD JURIDICA PARA OTORGAR PERMISOS DE APROVECHAMIENTO FORESTAL EN EL PATRIMONIO NATURAL DEL ESTADO


a) Incompatibilidad del aprovechamiento forestal con los fines de las áreas silvestres protegidas


De acuerdo con el artículo 35 de la Ley Orgánica del Ambiente, la creación, conservación, administración, desarrollo y vigilancia de las áreas protegidas, tendrán como objetivos:


"a) Conservar los ambientes naturales representativos de las diferentes regiones biogeográficas y de los ecosistemas más frágiles, para asegurar el equilibrio y la continuidad de los procesos evolutivos y ecológicos.


b) Salvaguardar la diversidad genética de las especies silvestres de las que depende la continuidad evolutiva, particularmente las endémicas, amenazadas o en peligro de extinción.


c) Asegurar el uso sostenible de los ecosistemas y sus elementos, fomentando la activa participación de las comunidades vecinas.


d) Promover la investigación científica, el estudio de los ecosistemas y su equilibrio, así como el conocimiento y las tecnologías que permitan el uso sostenible de los recursos naturales del país y su conservación.


e) Proteger y mejorar las zonas acuíferas y las cuencas hidrográficas, para reducir y evitar el impacto negativo que puede ocasionar su mal manejo.


f) Proteger los entornos naturales y paisajísticos de los sitios y centros históricos y arquitectónicos, de los monumentos nacionales, de los sitios arqueológicos y de los lugares de interés histórico y artístico de importancia para la cultura y la identidad nacional."


Como puede verse, estos fines legales contrastan definitivamente con los perseguidos por un aprovechamiento maderable, que la Ley Forestal viene a definir como acción de corta, eliminación de árboles maderables en pie o utilización de árboles caídos, que genere o pueda generar algún provecho, beneficio, ventaja, utilidad o ganancia para la persona que la realizará o para quien esta representa (artículo 3º, inciso a).


Por tal motivo, la misma Ley Orgánica del Ambiente, artículo 34, obliga al Ministerio del Ambiente y Energía, como administrador de las áreas silvestres protegidas propiedad del Estado (artículo 32 de esa misma Ley), "a adoptar dentro de esas áreas medidas adecuadas para prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, el aprovechamiento o la ocupación en toda el área y para hacer respetar las características ecológicas, geomorfológicas, y estéticas que han determinado su establecimiento".


En esa misma línea, y de forma concluyente, el artículo 1º de la Ley Forestal vigente "prohíbe la corta o el aprovechamiento de los bosques en parques nacionales, reservas biológicas, manglares, zonas protectoras, refugios de vida silvestre y reservas forestales propiedad del Estado" (lo destacado es nuestro).


Bajo tal situación se encuentra el corredor fronterizo norte, al ser un terreno inalienable desde hace mucho tiempo, como se explicó más arriba, sometido a refugio de vida silvestre, y por ambas razones unidas, constituyendo parte del Patrimonio Natural del Estado (no se pierda de vista que el artículo 13 de la Ley Forestal incorpora dentro de este patrimonio los bosques y terrenos forestales, entre otras, de las áreas declaradas inalienables). Así las cosas, es incuestionable la improcedibilidad de que el Ministerio del Ambiente y Energía pueda otorgar permisos para aprovechamiento de bosque en la zona fronteriza norte.


Es más, la figura del aprovechamiento forestal en terrenos del Patrimonio Natural del Estado es sancionada como delito por la misma Ley de mérito:


"Artículo 58.- Penas


Se impondrá prisión de tres meses a tres años a quien:


(...)


b) Aproveche los recursos forestales en terrenos del patrimonio natural del Estado y en las áreas de protección para fines diferentes de los establecidos en esta ley. (...)"


De todos modos, e independientemente de las consideraciones legales, desde el punto de vista técnico tampoco es recomendable que se autoricen aprovechamientos forestales en áreas de refugio de vida silvestre.


Esta categoría de manejo es definida por la Ley de Conservación de la Vida Silvestre, No. 7317 de 30 de octubre de 1992, del siguiente modo:


"Artículo 82.- Son refugios nacionales de fauna y vida silvestre, los que el Poder Ejecutivo declare o haya declarada como tales, para la protección e investigación de la flora y la fauna silvestres, es especial de las que se encuentren en vías de extinción. (...)"


Por su lado, el Reglamento a esta Ley, Decreto No. 26435-MINAE de 1º de octubre de 1997, lo conceptualiza como "categoría de manejo de áreas protegidas, en donde se preserva, conserva y maneja el hábitat, la flora y fauna silvestres" (artículo 2º).


Como puede fácilmente apreciarse, el fin primordial de estos santuarios naturales es asegurar la existencia perpetua de una o varias especies determinadas, ya sea residentes o migratorias, de interés regional o mundial, y aunque es aceptada científicamente la posibilidad de modificar hábitats para proporcionar las condiciones casi óptimas para lograr su objetivo, es prácticamente un hecho que la corta de árboles en beneficio de personas privadas no tiende a lograr ese propósito; lejos de ello, la tala de árboles puede variar significativamente el ecosistema de especies, dependiendo de las particularidades de cada una.


De otra parte, siendo la regla general que los terrenos fronterizos nacionales con Nicaragua son propiedad del Estado, vista su demanialidad declarada desde hace mucho tiempo, carece de sentido que el mismo Estado autorice en favor de particulares, y sin necesidad alguna, labores de corta de árboles que de ordinario atentarían contra los objetivos de un refugio de vida silvestre. De hecho, el artículo 1º de la Ley Forestal únicamente establece como salvedad al principio de prohibición de corta o aprovechamiento de bosques en áreas silvestres protegidas, las actividades enunciadas en el artículo 18 del mismo cuerpo normativo, referidas a investigación, capacitación y ecoturismo.


Igualmente, y no menos importantes, es que existen distintos instrumentos internacionales suscritos por nuestro país que persiguen la protección de la riqueza natural en las zonas fronterizas. Tal es el caso, por ejemplo, del Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Áreas Silvestres prioritarias en América Central, aprobado mediante Ley No. 7433 de 14 de setiembre de 1994, en su artículo 18:


"Artículo 18.- Se desarrollarán y fortalecerán, dentro de este Convenio, como prioridad, las áreas protegidas fronterizas en las regiones terrestres y costeras siguientes, conocidas como:


(...)


- Reserva Internacional de Áreas Protegidas para la Paz SIAPAZ.


- Reserva Bahía Salinas.


(...)"


Este mismo Convenio resalta la importancia de las franjas fronterizas en la protección de los recursos naturales:


"Artículo 3.- La conservación de la biodiversidad en hábitats o aguas fronterizas, requiere de la voluntad de todos, y de la cooperación externa, regional y global, en adición a los esfuerzos que las naciones desarrollen, por lo que se invita a la comunidad internacional a participar, técnica y financieramente, en nuestro esfuerzo."


"Artículo 10.- Cada Estado miembro de este marco regional, se compromete de acuerdo a sus capacidades, programas nacionales y prioridades, a tomar todas las medidas posibles para asegurar la conservación de la biodiversidad, y su uso sostenible, así como del desarrollo de sus componentes dentro de su jurisdicción nacional, y a cooperar en la medida de sus posibilidades en las acciones fronterizas y regionales."


También el Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo de plantaciones forestales, aprobado por Ley No. 7527 de 1º de febrero de 1996, señala en su artículo 4º, inciso f), que los Estados Contratantes deberán "establecer mecanismos para evitar el tráfico ilegal de especies de la flora y fauna, maderas y otros productos. Particular énfasis se deberá dedicar al control del comercio ilegal en las regiones fronterizas de los países".


Ante esta normativa de carácter internacional, es lógico pensar que cualquier actividad que el Estado autorice y que ponga en peligro las riquezas naturales que se encuentran en el corredor fronterizo norte, como podrían ser los aprovechamientos forestales en favor de particulares, le harían incurrir en incumplimiento de lo pactado en los convenios de cita, con las consecuencias que de ese acto se derivan.


b) La posesión de particulares sobre bienes de dominio público


Al definir el artículo 3º, inciso a), de la Ley Forestal el aprovechamiento maderable, se cuida muy bien de dos aspectos. El primero de ellos es que debe entenderse realizado en terrenos privados, y el segundo, ligado a éste, es que no puede darse en los supuestos del artículo 1º de esa misma Ley, es decir, en las áreas silvestres protegidas propiedad del Estado.


En ese orden de cosas, podría plantearse el argumento de que cabría el aprovechamiento forestal de privados en la zona fronteriza norte si se ha tenido una posesión de más de diez años en su favor a través de la figura de la prescripción positiva que estatuye el Código Civil (artículos 853 y siguientes).


Tal posibilidad debe ser rotundamente negada ya que, de principio y como ya vimos, los terrenos de dominio público, como el corredor fronterizo norte, no son susceptibles de apropiación privada y la posesión de particulares sobre ellos no otorga ningún derecho a su favor:


"Por ser bienes de dominio público pertenecen al Estado, están sujetos a un régimen jurídico especial y su finalidad -destino- es el uso y el aprovechamiento común. (...) De allí que otra de sus características sea su imprescriptibilidad, es decir, la no susceptibilidad de adquirirse mediante el transcurso del tiempo bajo la figura jurídica de la usucapión, pues la posesión ejercida por particulares no genera derecho de propiedad alguno, no importa el tiempo durante el que se haya poseído." (Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, Voto No. 7 de 15 horas 5 minutos del 20 de enero de 1993).


Coincide con esta misma posición de principio el artículo 14 de la Ley Forestal al preceptuar que la posesión por los particulares sobre los terrenos forestales y bosques que constituyen el patrimonio natural del Estado no causará derecho alguno a su favor y al negar la posibilidad de inscribirlos en el Registro Público mediante información posesoria.


Nuestro ordenamiento jurídico va aún más allá al imponer al Ministerio del Ambiente y Energía el deber de prevenir o eliminar, tan pronto como sea posible, el aprovechamiento o la ocupación de las áreas silvestres protegidas propiedad del Estado (artículo 34 de la Ley Orgánica del Ambiente), y sanciona con delito de prisión de tres meses a tres años a quien invada un área de conservación o protección, cualquiera que sea su categoría de manejo (artículo 58 de la Ley Forestal).


Al respecto, y sobre la posesión de particulares en las zonas fronterizas, han sentenciado nuestros tribunales de justicia:


"Considera este Tribunal que no es motivo suficiente para que no se dé el delito de usurpación, que el inmueble en cuestión, usurpado aparentemente, se encuentre dentro de la llamada milla fronteriza.


(...) Asimismo incluso, si el bien está siendo poseído por el Estado también puede existir usurpación de bienes de dominio público. (...)


Por otro lado, si bien el problema puede ser solucionado vía administrativa y judicialmente, en última instancia debe decirse que no es necesario agotar la vía administrativa en los casos en que nos enfrentamos ante un delito cometido sobre bienes públicos, tampoco puede existir conflicto de posesión precaria de tierras (artículo 92 de la Ley de Tierras y Colonización) puesto que sobre bienes de dominio público no puede darse la posesión precaria de tierras." (Tribunal Superior Agrario, Voto No. 310 de 14 horas 30 minutos del 24 de mayo de 1989).


Restaría por considerar la eventualidad de casos en que se hubiera poseído terrenos de la franja demanial fronteriza norte con anterioridad a su declaratoria de dominio público. Al efecto dispone el párrafo primero del artículo 7º de la Ley de Informaciones Posesorias, No. 139 de 14 de julio de 1941:


"Artículo 7º.- Cuando el inmueble al que se refiera la información esté comprendido dentro de un área silvestre protegida, cualquiera que sea su categoría de manejo, el titulante deberá demostrar ser el titular de los derechos legales sobre la posesión decenal, ejercida por lo menos con diez años de antelación a la fecha de vigencia de la ley o decreto en que se creó esa área silvestre."


Lo primero que cabe aclarar de entrada es que los diez años de posesión previos a la declaratoria del área silvestre protegida no deben entenderse con respecto a la creación del refugio de vida silvestre del corredor fronterizo, sino de la afectación de los terrenos al dominio público estatal. Lo contrario nos llevaría a reconocer derechos de posesión inexistentes al ser imposible la posesión ad usucapión sobre bienes demaniales.


Bajo ese parámetro, y considerando que la franja fronteriza norte se encuentra amparada al régimen de dominio público desde hace mucho, como se explicó precedentemente, parece difícil que se pudiesen encontrar hasta el día de hoy terrenos poseídos por particulares en esa zona aún no inscritos y que se remonten hasta diez años atrás de tal origen de protección legal.


En todo caso, y ante el interés público que priva para que no se pierdan bienes estatales de tanta trascendencia para el país, si pretendiesen alegarse derechos de posesión sobre estos inmuebles, los mismos deberían ser fehacientemente demostrados con prueba idónea; siendo insuficientes al efecto los trámites enunciados en el artículo 89 del Reglamento a la Ley Forestal, Decreto No. 25721- MINAE de 17 de octubre de 1996, reformado por el Decreto No. 26429- MINAE de 15 de octubre de 1997, y cuya derogatoria por ilegalidad se recomendó en nuestro dictamen No. C-249-97 de 24 de diciembre de 1997, misma que ahora se reitera.


c) La Ley sobre titulación de tierras ubicadas en reservas nacionales


Bajo el número 7599 de fecha 29 de abril de 1996, se sancionó la ley de "Titulación de Tierras ubicadas en Reservas Nacionales". A través de ella se persigue que el Instituto de Desarrollo Agrario lleve a cabo programas múltiples de titulación de tierras en zonas del país determinadas por su Junta Directiva y que sean parte de las reservas nacionales; y también donde exista, por lo menos, una proporción del veinte por ciento de poseedores de fincas no inscritas en el Registro Público, cuyas cabidas no sean superiores a trescientas hectáreas (artículo 1º).


Sin embargo, y aunque el propósito principal de la Ley fue el de poner en vigencia nuevamente algunos trámites administrativos estipulados en una ley anterior (Ley de Titulación Múltiple de Tierras, No. 5064 de 22 de agosto de 1972), se aprovechó la ocasión para incluir una norma (artículo 8º) que en nuestro criterio atenta contra el patrimonio estatal:


"Artículo 8.- Autorizaciones


El Ministerio del Ambiente y Energía autorizará, al Instituto de Desarrollo Agrario, la titulación en reservas forestales, refugios nacionales de vida silvestre y zonas protectoras, a favor de los poseedores que, al entrar en vigencia esta ley, tengan ya más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueños. Para ello, no se requerirá reducir el área afectada. La titulación estará sujeta a que el titulante respete las prohibiciones y limitaciones establecidas en las leyes vigentes, lo cual deberá constar en el documento respectivo.


Para los efectos de esta ley el Poder Ejecutivo podrá autorizar la titulación en las zonas limítrofes del país comprendidas después de los doscientos metros, contados desde la frontera. La franja fronteriza de doscientos metros, se considerará inalienable y no susceptible de adquirirse por denuncia ni posesión. Por seguridad nacional, no se autorizará el otorgamiento, la inscripción ni la titulación de tierras a favor de extranjeros, en las áreas comprendidas dentro de los cinco kilómetros contados a partir de la línea fronteriza.


Se autoriza a la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica para que traspase, al Instituto de Desarrollo Agrario, los terrenos con aptitud agropecuaria que administre, a fin de que puedan ser titulados de conformidad con los requisitos establecidos en esta ley."


Como se ve, la nueva disposición vendría a desafectar para casos particulares áreas pertenecientes al régimen de dominio público y que han sido consideradas como prioritarias por abundante legislación durante mucho tiempo.


En el caso del corredor fronterizo norte el peligro de ser desmembrado poco a poco del status demanial lo es por partida doble, ya que es refugio nacional de vida silvestre (párrafo primero) y es zona limítrofe (párrafo segundo).


Ante la gravedad de esta normativa, la Procuraduría General de la República presentó una acción de inconstitucionalidad contra la misma (expediente No. 394-97), por contravenir seriamente el espíritu de los artículos 21, 50, 69, 89 y 176 y siguientes de nuestra Constitución Política, así como diversas normas de instrumentos internacionales (artículos 2 y 4 de la Convención para la protección de la flora, de la fauna y de las bellezas escénicas naturales de los países de América; 5, incisos c) y d,) de la Convención para la Protección del Patrimonio Cultural y Natural; 1 y 2 del Convenio Constitutivo de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo; 8, incisos a), c), d), e) y k) del Convenio sobre la Diversidad Biológica y sus Anexos; 3, 10, 13, inciso c), 14, 17 y 18 del Convenio para la conservación de la biodiversidad y protección de áreas silvestres prioritarias en América Central; 4 de la Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional, especialmente como hábitat de las aves acuáticas; 4, inciso f), del Convenio Regional para el manejo y conservación de los ecosistemas naturales forestales y el desarrollo de plantaciones forestales; 1º del Acuerdo sobre Áreas Protegidas Fronterizas y el Principio 15 de la Declaración de Río sobre Medio Ambiente y Desarrollo).


La acción también contempla la violación al principio constitucional de razonabilidad y proporcionalidad de las normas.


El edicto correspondiente a esta acción de inconstitucionalidad fue publicado en el Boletín Judicial el 16 de mayo de 1997, y en él claramente se indica:


"(...) Así se informa para que en los procesos o procedimientos en que se discuta la aplicación de lo impugnado no se dicte resolución final, de conformidad con lo expuesto, hasta tanto no sea resuelta la presente acción. Este aviso sólo afecta los procesos judiciales pendientes en los cuales se discuta la aplicación de lo impugnado y se advierte que lo único que no puede hacerse en dichos procesos es dictar la sentencia, o bien el acto en el que haya de aplicarse lo cuestionado, en el sentido en que lo ha sido.


Igualmente, lo único que la acción suspende en la vía administrativa es el dictado de la resolución final en los procedimientos tendentes a agotar esa vía, que únicamente son los que se inician con y a partir del recurso de alzada o de reposición interpuestos contra el acto final, salvo, claro está, que se trate de normas que deban aplicarse durante la tramitación, en cuyo caso la suspensión opera inmediatamente. (...) Se hace saber además, que de conformidad con los artículos 81 y 82 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y conforme lo ha resuelto en forma reiterada la Sala (resoluciones 0536-91, 0554-91, 0554-91 y 0881-91) esta publicación no suspende la aplicación de la norma en general, sino únicamente para los casos señalados."


Bajo esta prevención, y mientras no se resuelva la acción de inconstitucionalidad, nadie podría haber obtenido ni obtener título de propiedad en el corredor fronterizo norte, ni en ninguna otra de las áreas descritas en el artículo 8º de la Ley sobre Titulación de tierras ubicadas en Reservas Nacionales, salvo que se le hubiese extendido con anterioridad a la publicación del edicto y luego de promulgada esa Ley, posibilidad que dudamos visto el corto tiempo entre un momento y el otro.


En consecuencia, tampoco nadie podría solicitar como dueño se le autorice a desarrollar un aprovechamiento forestal en la zona limítrofe norte, al carecer de título hábil que le acredite como propietario (y aunque así fuera no sería viable, como veremos).


Es menester aclarar que la Ley No. 7599, por medio de su artículo 8º, en ningún momento viene a desafectar integralmente del dominio público las áreas que en él se describen; éstas siguen guardando su carácter demanial. Lo que hace es permitir la desafectación para casos particulares (poseedores que, al entrar en vigencia la ley, tengan ya más de diez años de posesión quieta, pública, pacífica, ininterrumpida y a título de dueños), previa autorización del Ministerio del Ambiente y Energía, el Poder Ejecutivo o la Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica, según corresponda.


Por tanto, es erróneo interpretar que al haberse dictado esta Ley es posible realizar un aprovechamiento forestal con sólo haber ocupado el inmueble, aunque sea legalmente por medio de una debida autorización, durante diez años. Recuérdese, insistimos, que sobre bienes de dominio público como los enunciados, y que lo siguen siendo, no es posible alegar posesión para usucapir en los términos que consagra el descrito numeral 8.


Dicho sea de paso, este es uno de los argumentos que se usó en la acción de inconstitucionalidad para combatir esa norma:


"No alcanzamos a comprender, lo que constituye una nueva irracionalidad normativa, cómo solamente dos meses después de haberse publicado esta norma, incluida como reforma en la Ley Forestal No. 7575, pero que ya se encontraba comprendida con prelación en la Ley de Informaciones Posesorias, la misma Asamblea Legislativa que la votó, echa atrás en la protección de las zonas protegidas, y contrario al principio que venía privando, crea una ficción jurídica por la que una mera detentación, entendemos ilegal, se convierte en una posesión apta para usucapir positivamente en perjuicio de áreas demaniales. La jurisprudencia constitucional es terminante en tal imposibilidad: (...)


En la misma línea, es de rigor añadir que esta Ley viene a constituirse en un premio a los usurpadores de dominio público, ya que los permisionarios o concesionarios en áreas silvestres y los "arrendatarios" del Instituto de Desarrollo Agrario para las zonas fronterizas, por la calidad de su título, nunca pudieron haber poseído como dueños, que es lo que exige la Ley No. 7599. No parece lógico que quienes nunca quisieron someterse al régimen legal sean quienes ahora puedan beneficiarse con la inscripción de terrenos que ocuparon en forma ilegítima, mientras que aquellos que durante años se acogieron a las figuras que el ordenamiento jurídico dispuso para ocuparlos debidamente, se vean excluidos." (El destacado no es del original).


Debe, pues, tenerse presente que la Ley No. 7599 establece una autorización para que los particulares puedan titular bienes estatales, pero no faculta para utilizarse en otros fines, como la de aprovechar forestalmente los terrenos. Tal actividad estaría por demás excluida, aún bajo la hipótesis de terrenos inscritos por terceros al amparo de tal Ley.


En efecto, el artículo 8º, en su párrafo primero, señala que "La titulación estará sujeta a que el titulante respete las prohibiciones y limitaciones establecidas en las leyes vigentes, lo cual deberá constar en el documento respectivo". Si aplicamos analógicamente el artículo 2º de la Ley Forestal, tendríamos que la prohibición de corta de árboles sería una de estas limitaciones a imponer a las nuevas propiedades:


"Artículo 2º.- Expropiación


Se faculta al Poder Ejecutivo para que, por medio del Ministerio del Ambiente y Energía, en terrenos de dominio privado, establezca áreas silvestres protegidas, cualquiera que sea su categoría de manejo, en virtud de los recursos naturales existentes en el área que se desea proteger, los cuales quedan sometidos en forma obligatoria al régimen forestal.


Estos terrenos podrán ser integrados voluntariamente a las áreas silvestres protegidas o bien comprados directamente cuando haya acuerdo de partes. En caso contrario, serán expropiados de acuerdo con el procedimiento establecido en la Ley de Expropiaciones, No. 7495 del 3 de mayo de 1995 y sus reformas. Cuando, previa justificación científica y técnica del interés público, se determine mediante ley que el terreno es imprescindible para conservar la diversidad biológica o los recursos hídricos, quedará constituida una limitación a la propiedad que impedirá cortar árboles y cambiar el uso del suelo. Esta restricción deberá inscribirse como afectación en el Registro Público. El Estado dará prioridad a la expropiación de los terrenos."


En conclusión, y con base en todos los fundamentos jurídicos expuestos, no es posible legalmente que el Ministerio del Ambiente y Energía, como Administración Forestal del Estado (artículos 5º, 6º, inciso b), y 20 de la Ley Forestal) proceda a otorgar permisos para aprovechamientos forestales privados, por medio de la aprobación del plan de manejo respectivo, en la franja fronteriza norte de dos kilómetros de ancho.


 


De usted, atentamente,


Lic. Víctor F. Bulgarelli Céspedes


PROCURADOR AGRARIO


VBC/