Buscar:
 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 159 del 25/09/1996
Internet
Año:
Buscar en:




Opciones:
Guardar
Imprimir


Ficha del Pronunciamiento
ß&Ø¥ß%
Texto Dictamen 159
 
  Dictamen : 159 del 25/09/1996   

C-159-96


San José, 25 de setiembre de 1996


 


Sr.


Lic. Juan Manuel Otárola Durán


Director General


Dirección General de Servicio Civil


S. O.


 


Estimado señor:


 


            Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio DG-305-96 de 29 de agosto último, recibida en este Órgano Consultivo el 3 de setiembre siguiente, por medio del cual solicita un pronunciamiento en orden a la naturaleza jurídica de esa Dirección, como un órgano con desconcentración máxima "por la índole exclusiva y propia del giro de actividad".


 


            Acompaña la consulta con el criterio de la Asesoría Legal que, luego de referirse extensamente a diferentes medios de organización administrativa: descentralización, entes públicos menores, se centra en la figura de la desconcentración. Señala la Asesoría que la desconcentración supone un rompimiento de la línea jerárquica de mando, ya que se le traslada el ejercicio de una determinada competencia a una oficina creada al efecto. El órgano desconcentrado está sometido a jerarquía pero sus actos agotan la vía administrativa sin posibilidad de recurso ante el superior. La desconcentración es parcial, referida a cierta materia y limitada a ciertos poderes de la administración.


 


            Aplicando dichos conceptos a la Dirección General de Servicio Civil, sostiene la Asesoría Legal que el Director General de Servicio Civil no depende ni jerárquica ni presupuestariamente del Ministro de la Presidencia, sino que está directamente subordinado a la Presidencia de la República, para llevar a cabo las funciones atribuidas por el artículo 13 del Estatuto. Agrega que ese artículo le confiere atribuciones y funciones específicas que conllevan la característica de una actividad única de ser "ente rector" en materia de Recursos Humanos. La Dirección se ha avocado a ampliar su actividad "más allá del sector del Régimen de Servicio Civil y brindar y establecer en la Administración Personal del Estado instrumentos técnicos, capacitación, procedimientos para que las instituciones no cubiertas por este Régimen, posean una mayor eficiencia en el desarrollo de sus actividades, promoviendo la implantación de sistemas modernos de administración de personal". Concluye que la Dirección General es un Organo con Desconcentración Máxima "al no depender -en este caso- del Ministerio de la Presidencia y que la obligación que posee el jerarca de esta institución es el actuar en directa coordinación con el Presidente de la República, como se desprende del artículo 8º del Estatuto de Servicio Civil y 4º de su Reglamento.


 


            Ello por qué? En primer lugar se le ha transferido a esta Dirección General legalmente una competencia propia exclusiva en materia de Recursos Humanos. El Presidente de la República que es el llamado por ley a nombrar al Director General y actuar con él en el ámbito de coordinación, no puede avocarse la competencia propia y exclusiva, otorgada legalmente a esta institución ya que esta Dirección General agota la vía administrativa sin posibilidad de recurso superior, tampoco se revisa la conducta de esta Dirección General, no puede girarle órdenes, instrucciones o circulares en su ámbito de actividades...".


 


            Corresponde precisar, según lo solicitado, la naturaleza jurídica de la Dirección General de Servicio Civil y cuál es su posición respecto de su superior jerárquico.


 


A-. LA DESCONCENTRACION IMPLICA TITULARIDAD DEL PODER DE DECIDIR


 


            La desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.


 


            Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria.


 


            Por otra parte, la atribución de esa competencia quiebra los principios normales en orden a la relación de jerarquía. En primer término, el jerarca deviene incompetente para emitir los actos relativos a la materia desconcentrada. Esa incompetencia no es, sin embargo, absoluta. La norma que desconcentra delimita la materia desconcentrada así como los poderes conferidos al órgano inferior. Pero en los demás aspectos de su actividad, este órgano permanece sometido a la relación de jerarquía.


 


            Consecuentemente, el jerarca ejercita sus poderes normales respecto de los ámbitos no desconcentrados. De allí que la norma que desconcentra deba establecer hasta dónde llega la desconcentración, qué poderes conserva el jerarca respecto de lo desconcentrado.


 


            En segundo término, hablamos de un poder de decidir, pero ese poder de decidir no necesariamente tiene que implicar agotamiento de la vía administrativa. Es decir, la desconcentración no se opone al recurso jerárquico en favor del jerarca o de un tercer órgano, circunstancia que está prevista en el artículo 83.-2 de la Ley General de la Administración Pública. Lo que nos indica que el jerarca mantiene una cierta tutela sobre el inferior.


 


            En tercer término, dependiendo del grado de desconcentración (máxima o mínima), el jerarca mantiene el poder de mando e instrucción sobre el órgano desconcentrado (artículo 83, 3 íbidem). Lo que significa que ante una desconcentración mínima, el jerarca podría determinar el ejercicio de la competencia desconcentrada, sin que eso implique desconocimiento de la desconcentración. En ese sentido, la desconcentración de competencias es compatible con una tutela jurídica y material completa, que se expresa en la facultad que tiene el órgano que desconcentra de fijar criterios y dictar instrucciones que deberá cumplir el órgano que ejerza competencias desconcentradas. Aspecto que es reconocido por la doctrina:


 


"... Existe desconcentración, aunque el órgano o sujeto que dicta la resolución definitiva esté sometido a directrices, instrucciones o circulares de otro órgano superior o de otra organización; tampoco es incompatible con la desconcentración el hecho de que los actos definitivos del órgano desconcentrado sean susceptibles de recurso de alzada ante el órgano superior o ante un órgano de otra organización...La esencia de la desconcentración es la competencia de resolver definitivamente, ejerciendo en propio nombre, y no en el de otro órgano, la correspondiente competencia, aunque exista tutela jurídica y material.


 


La desconcentración supone un cambio objetivo en el orden jurídico que regula el ejercicio de las competencias, aunque no afecte a la titularidad de las competencias, que pueden seguir siendo de la misma organización..". Alfredo, GALLEGO ANABITARTE:"Transferencia y Descentralización; Delegación y desconcentración; mandato y gestión o encomienda". Revista de Administración Pública, N. 122, mayo-agosto 1990, pp. 33-34.


 


            El autor agrega:


 


"...la competencia de decisión es la esencia de la desconcentración y no la necesidad de que se agote la vía administrativa...". Ibid. p. 34.


 


            Se comprende, en este orden de ideas, que la desconcentración máxima constituye el mayor límite a la relación de jerarquía, en cuanto impide al jerarca el ejercicio de los poderes de mando y de instrucción y alternativamente el de revisión o de avocación.


 


            Como se indicó, la asignación del ámbito de competencias del órgano desconcentrado tiene origen, normalmente, en la norma que lo crea y regula. En caso de contener potestades de imperio tal norma deberá ser de rango legal. Pero, si las atribuciones no involucran potestades de imperio, la atribución podrá hacerse por medio de normas reglamentarias.


 


            Asimismo, la jerarquía de la norma que desconcentra determina el órgano competente y el procedimiento para revertir la modificación de competencias operada por la desconcentración. Lo que significa que si una materia ha sido desconcentrada por ley, sólo un acto con ese mismo valor normativo podrá revertir la situación, centralizando de nuevo la competencia o bien redistribuyéndola en otro órgano. Así, si la desconcentración operada por ley en favor de una oficina comprende también el ejercicio de controles sobre la gestión del órgano, sólo una ley podrá "centralizar" esa función contralora o redistribuirla en otro


órgano".


 


B-. LA DIRECCION DE SERVICIO CIVIL: ORGANO DE DESCONCENTRACION MAXIMA


 


            Afirma la Dirección General de Servicio Civil que constituye un órgano desconcentrado en grado máximo. Determinar el acierto de esta afirmación implica apreciar la atribución de competencias en su favor y la relación de ese órgano con su jerarca.


 


            De previo a referirnos a estos puntos, procede recordar que en el seno del Servicio Civil el Estatuto de Servicio Civil se refiere a tres órganos: el Director, cuyas competencias -que son las propias de la Dirección- están atribuidas en el artículo 13; la Dirección General como organización, a la cual se refieren diversas disposiciones del Estatuto y el Tribunal de Servicio Civil.


 


            Por otra parte, interesa señalar que el Estatuto no establece una dependencia de la Dirección respecto de un órgano específico del Poder Ejecutivo. Lo que dificulta conocer quién es el jerarca inmediato. Es el Reglamento del Estatuto el que establece una relación de subordinación respecto del Presidente de la República (artículo 4º).


 


1-. Una atribución de competencias propias


 


            La Dirección General de Servicio Civil es creada de la Ley Nº 1581 de 30 de mayo de 1953, Estatuto de Servicio Civil. Dicho Estatuto establece diversas reglas en orden a la protección del interés público y del cumplimiento de los derechos y deberes que integran el Régimen de Servicio Civil. Esas disposiciones se refieren esencialmente a la integración del personal del Poder Ejecutivo y a los derechos y deberes de los servidores protegidos.


 


            Dentro de ese marco legal, el Estatuto otorga competencias propias a la Dirección en materia de selección y valoración del empleo público, lo cual cobra particular importancia en orden a la naturaleza del Órgano. En efecto, esa atribución competencial restringe en forma sensible y general (no se analizan casos especiales, regidos por su propia normativa), la competencia del Poder Ejecutivo en esos ámbitos. Se sigue de ello el deber tanto del Presidente de la República como de los Ministros de Gobierno de actuar "en debida coordinación con las atribuciones que al efecto se confieren al Director General de Servicio Civil y al Tribunal de Servicio Civil" (artículo 7 del Estatuto). Disposición que nos da a entrever que éstos órganos son titulares de competencias propias en la materia. Respecto de la Dirección, interesa lo establecido en el artículo 13 del Estatuto, que en lo conducente dispone:


 


"Son atribuciones y funciones del Director General de Servicio Civil:


 


a) Analizar, clasificar y valorar los puestos del Poder Ejecutivo comprendidos dentro de esta ley y asignarlos a la categoría de salario correspondiente a la escala de sueldos de la Ley de Salarios de la Administración Pública Nº 2166 de 9 de octubre de 1957.


 


b) Seleccionar los candidatos elegibles para integrar el personal del Poder Ejecutivo.


 


c) Establecer en la Administración del Personal del Estado los procedimientos e instrumentos técnicos necesarios para una mayor eficiencia, tales como la calificación periódica de cada empleado por sus jefes, el expediente personal y prontuario de cada empleado y otros formularios de utilidad técnica. (....)".


 


            Retenemos las atribuciones transcritas en virtud de que traducen, efectivamente, un poder de decisión y por ende, claramente puede encontrarse en ellas una desconcentración de dicho poder. Conforme esas disposiciones, ningún otro órgano dentro del Poder Ejecutivo -ni siquiera el Presidente de la República- puede clasificar y valorar los puestos dentro del Régimen; así como tampoco puede el jerarca asignar una categoría salarial a un puesto del Servicio Civil. Así, se le ha encargado a este Órgano la clasificación y valoración de los puestos dentro del Régimen. Se trata de una competencia en la que no puede intervenir el Poder Ejecutivo, puesto que las decisiones técnicas de su exclusivo resorte no son impugnables ni siquiera ante el Tribunal del Servicio Civil (artículo 14, b) del Estatuto), estructura organizativa dentro de la Dirección encargada de controlar ciertos actos de ella, pero que no pertenece al jerarca ni actúa en nombre de él.


 


            Pero las tareas confiadas al Servicio Civil, con exclusión de cualquier otro órgano son más amplias y más concretas que la indicada clasificación y valoración de puestos. Una de las más importantes es la prevista en el artículo 21 del Estatuto:


 


"La selección de los candidatos elegibles para servidores públicos comprendidos por esta ley corresponderá a la Dirección General de Servicio Civil de acuerdo con lo que disponen los artículos siguientes".


 


            Competencia que está atribuida en el artículo 13, inciso b) del mismo cuerpo normativo. La selección tiene lugar por medio de pruebas de idoneidad, para lo que la Dirección -y no el jerarca- admite a los candidatos que satisfagan los requisitos de ley (artículo 22 del Estatuto). Corresponde a la Dirección realizar los exámenes de prueba de los interesados en ingresar al Régimen de Servicio Civil, así como en caso de promociones que no se refieren al grado inmediato superior (artículo 34 del Estatuto en orden a promociones). Asimismo, dentro de los candidatos que aprueben las pruebas hechas por la Dirección, compete en forma exclusiva al Servicio Civil escoger la terna de elegibles que presentará al jerarca del reparto administrativo correspondiente para el nombramiento definitivo, de acuerdo con lo que dispone el numeral 27 del Estatuto.


 


            En ese sentido, la selección de los elegibles para un puesto es técnica y está a cargo de un órgano diferente del jerarca del Poder Ejecutivo, independientemente del ramo de que se trate.


 


            El trámite de las solicitudes de empleo para puestos del Servicio Civil, corresponde a la Dirección General en forma exclusiva, de manera que las dependencias del Poder Ejecutivo sólo pueden tramitar esas solicitudes en casos excepciones y por delegación de la Dirección General (artículo 28 íbidem).


 


            Por otra parte, corresponde a dicho órgano el definir -a través del Manual Descriptivo de Empleos del Servicio Civil- cuáles son los requisitos de los puestos dentro del Régimen y el ámbito de acción de dichos puestos, según lo prevé el artículo 16 del Estatuto.


 


            La titularidad de estas competencias marcadas por su tecnicidad y la circunstancia de que sean responsabilidad exclusiva de la Dirección determinan la existencia de un órgano desconcentrado. Corresponde establecer el grado de esa desconcentración.


 


2-. Una desconcentración máxima


 


            Dispone el artículo 83.2, 3 y 4. de la Ley General de la Administración Pública:


 


"2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:


 


a) Avocar competencias del inferior; y


b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de oficio o a instancia de parte.


 


3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté substraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.


 


4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa".


 


            El Estatuto del Servicio Civil, norma que crea la desconcentración, no otorga al jerarca de la Dirección potestad de avocar las competencias propias del Servicio Civil, lo que con base en el inciso 4, antes transcrito, podría permitir afirmar que existe implícitamente la potestad del Poder Ejecutivo de revisar lo actuado por la Dirección. No obstante, como se indicó, esa potestad de revisión pertenece al Tribunal de Servicio Civil y no al Poder Ejecutivo. Por otra parte, esa revisión sólo abarca los actos que expresamente indica el artículo 14 del Estatuto. A su vez, lo actuado por el Tribunal no es controlado por el Poder Ejecutivo, sino por los tribunales judiciales. En este sentido, este órgano agota la vía administrativa.


 


            Se desprende de lo anterior, que el Presidente de la República, órgano al que pertenece el Servicio Civil, carece de un poder de revisión sobre lo actuado por el órgano inferior, lo que -por otra parte- no da pie para pensar en la posibilidad de una avocación de competencias.


 


            Por otra parte, dado que la atribución de competencias es exclusiva, carece el Presidente de la República de un poder de mando o instrucción sobre las competencias reconocidas por el artículo 13 y siguientes de la Ley. Aspectos que fueron remarcados en el dictamen C-110-84 de 27 de marzo de 1984, dirigido a esa Dirección General.


 


            Esa constatación es motivo suficiente para afirmar que el grado de desconcentración que el Estatuto reconoce a la Dirección es el de máxima.


 


            Esa naturaleza es corroborada por el Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, Decreto Ejecutivo Nº 21 de 14 de diciembre de 1954 y sus reformas. Dispone la citada norma reglamentaria en lo que interesa:


 


"Artículo 4º.- El Director General tendrá las siguientes atribuciones y deberes:


 


a) Actuará en debida coordinación con el Presidente de la República -de quien depende directamente- y con los ministros de Gobierno y deberá ajustarse en lo que respecta a la administración de personal del Poder Ejecutivo, a los dictados del Estatuto, del presente reglamento y demás leyes conexas y complementarias; (....)".


 


            Reafirma la norma que la Dirección General de Servicio Civil no está sujeta a directrices, órdenes o instrucciones del Poder Ejecutivo o del Presidente de la República en orden al cumplimiento de sus competencias.


 


            Por otra parte, se afirma la existencia de una relación de coordinación. Esta relación entraña ordenación entre diversas actividades independientes, sin suprimir la independencia recíproca de los sujetos agentes. Lo que reafirma que las competencias del Servicio Civil son propias, y no compartidas con el superior jerárquico. Por ende, la coordinación no puede traducirse en órdenes concretas que prefiguren exhaustivamente el contenido de la actividad del órgano coordinado, agotando su propio ámbito de decisión autónomo. Por el contrario, la coordinación debe ser entendida como:"la fijación de medios y sistemas de relación que hagan posible la información recíproca, la homogeneidad técnica en determinados aspectos y la acción conjunta" de las administraciones coordinadora y coordinada en el ejercicio de sus respectivas competencias, de manera que se logre la integración de actos parciales en la globalidad del sistema, integración que la coordinación persigue para evitar contradicciones y reducir disfunciones que, de subsistir, impedirían o dificultarían el funcionamiento del mismo.. . M, SANCHEZ MORON: La autonomía local. Antecedentes históricos y significado constitucional, Editorial Civitas, Madrid, 1990, pp. 195-196.


 


CONCLUSION:


 


            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que lleva razón la Dirección General de Servicio Civil al considerar que el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento la organizan como un órgano con desconcentración máxima, dependiente del Presidente de la República, con el cual debe coordinar el ejercicio de sus competencias técnicas exclusivas.


 


De Ud. muy atentamente:


 


Dra. Magda Inés Rojas Chaves


PROCURADORA ASESORA