22 de abril de 2024

PGR-C-066-2024

Señora

Ana Patricia Solís Rojas

Secretaria del Concejo Municipal

Municipalidad de San Carlos

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio No. MSCCM-SC-1221-2023, de 09 de agosto de 2023, asignado a este despacho el 28 de febrero de 2024, por el que nos refiere que, en Sesión Ordinaria celebrada el 07 de agosto de 2023, Artículo XII, Acuerdo No. 6, con base en el Oficio MSCAM-ALCM-0038-2023 de la Asesoría Legal del Concejo Municipal, se resolvió consultarnos algunas interrogantes a fin de dilucidar si le corresponde o no, al Departamento de Recursos Humanos del Gobierno Local, el manejo y atención de los procesos de selección y reclutamiento de los funcionarios del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de San Carlos.

Específicamente, se consulta lo siguiente:

1. ¿Debe ser considerado el personal que labora para el Comité Cantonal de Deportes y Recreación como funcionarios municipales?

2. ¿Debe poseer el Comité Cantonal de Deportes y Recreación su propio Manual Descriptivo de Clasificación y Valoración de Puestos para la selección de su personal, o, por el contrario, debe aplicarse el que posee la Municipalidad de San Carlos para ello?

3. ¿Corresponde al Departamento de Recursos Humanos Municipal elaborar y/o participar en los procesos de reclutamiento, selección y demás procesos que se requieran en cuanto al manejo propio del personal que labora para el Comité Cantonal de Deportes?

4. ¿En caso de ser considerado el personal del Comité Cantonal de Deportes como funcionarios municipales, se les debe realizar anualmente la evaluación de desempeño, y a quién correspondería efectuarla?

5. ¿Le son aplicables a los funcionarios del Comité Cantonal de Deportes y Recreación los reglamentos municipales respectivos y legislación vigente relacionados a las jornadas de trabajo, vacaciones, horarios, obligaciones, prohibiciones, régimen disciplinario, derechos laborales, entre otros?

En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la asesoría legal institucional, materializado en el oficio No. MSCAM-ALCM-0038-2023, de fecha 31 de julio de 2023, según el cual, “(…) los funcionarios que laboran para el Comité Cantonal de Deportes y Recreación de San Carlos deben ser considerados como funcionarios municipales, razón por la cual les son aplicables las disposiciones previstas en los reglamentos municipales y la legislación vigente relacionados a las jornadas de trabajo, vacaciones, horarios, obligaciones, prohibiciones, régimen disciplinario derechos laborales, entre otros, por lo que correspondería al Departamento de Recursos Humanos Municipal elaborar y/o participar en los procesos de reclutamiento y demás procesos que se requieran en cuanto al manejo propio del personal que labora para el Comité; debiéndose recordar que el Comité Cantonal de Deportes es un órgano adscrito a la Municipalidad, lo que significa que el mismo pertenece al Gobierno Local, tratándose de un órgano colegiado que se constituye dentro de la organización municipal, sin poder considerarse como una organización independiente, y sin que con esto se descarte la responsabilidad que posee el Comité en cuanto a las obligaciones que ostenta para con sus funcionarios (…)”.

I.- Doctrina administrativa sobre el carácter de los funcionarios que laboran para los Comités Cantonales de Deportes y Recreación y su relación funcionarial de la Municipalidad a la que se encuentren adscritos, así como el alcance de la normativa laboral aplicable.

Revisados nuestros registros y archivos documentales, este órgano asesor mediante los dictámenes C-047-2008 del 15 de febrero del 2008, C-110-2010 del 31 de mayo de 2010, C-137-2010 del 13 de julio de 2010, C-248-2010 del 06 de diciembre de 2010, C-220-2011 del 09 de setiembre del 2011, C-031-2014 del 30 de enero del 2014, C-220-2015 del 13 de agosto 2015, C-289-2015 del 22 de octubre de 2015, OJ-28-2017 del 08 de marzo de 2017, C-239-2019 del 29 de agosto de 2019, C-291-2019 del 07 de octubre de 2019, y C-248-2023 del 27 de noviembre de 2023, se ha referido respecto a la naturaleza jurídica de los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, como órganos colegiados de naturaleza pública con personalidad jurídica instrumental para el cumplimiento de sus funciones, y que se encuentran adscritos a los gobiernos locales, por lo que “los funcionarios que prestan servicios para los Comités que nos ocupan, excluyendo los que no perciben retribución patrimonial alguna, se entienden funcionarios municipales, únicamente, en el tanto y en el cuanto, están cubiertos por el régimen estatutario que permea la Corporación Territorial y por ende, disfrutan de los derechos que este concede.”[1]

Por la claridad y contundencia de los criterios jurídicos vertidos sobre la materia en aquel pronunciamiento, los cuales, por demás, resultan plenamente aplicables a la presente consulta, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones al respecto, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición al respecto. Será suficiente entonces trascribir las consideraciones de relevancia de aquellos precedentes administrativos, que a hoy constituyen jurisprudencia administrativa vinculante, y como tal, es fuente normativa del ordenamiento (arts. 2 de nuestra Ley Orgánica y 7 de la LGAP), y por tanto, de acatamiento obligatorio y debe ser respetada por toda la Administración Pública[2] para aplicarse a otros casos en que se den iguales supuestos de hecho (Dictámenes C-111-2014 de 31 de marzo de 2014, C-154-2014 de 19 de mayo de 2014, C-184-2014 de 03 de marzo de 2014 y C-114-2020 de 31 de marzo de 2020).

Al respecto, y a manera de corolario de los dictámenes señalados ut supra, en el dictamen C-239-2019 del 29 de agosto de 2019 se indicó:

“(…) I.- Doctrina administrativa sobre los temas atinentes a la consulta.

Los temas concernidos en su consulta han sido recurrentes en nuestra jurisprudencia administrativa. Y por la amplitud, coherencia y claridad de los criterios jurídicos vertidos en esas materias, estimamos innecesario ahondar en vastas exposiciones, más que no existen elementos de juicio que nos inclinen a cambiar nuestra posición al respecto–salvo en lo referido al reconocimiento de anualidades, en razón del cambio normativo operado por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635-. Será suficiente entonces, extraer de nuestra doctrina administrativa los siguientes corolarios de interés para abordar, de algún modo, la puntual respuesta a sus interrogantes.

Dichos corolarios son los siguientes:

1)     Al formar parte de la Administración municipal, en términos generales hemos admitido que quienes laboran o prestan sus servicios en los Comités Cantonales de Deportes y Recreación, ostentan el carácter de funcionarios públicos -art. 111 de la LGAP- (Dictámenes C-114-2005, de 18 de marzo de 2005; C-352-2006, de 31 de agosto del 2006; C-047-2008, de 15 de febrero de 2008; C-137-2010, de 13 de junio de 2010; C-31-2014, de 30 de enero de 2014 y C-303-2015, de 11 de noviembre de 2015).

2)     No obstante, aun cuando por regla de principio se pueda reputar que sus funcionarios – en especial los que configuran su personal de apoyo y que no integran aquél órgano deliberativo-, son parte del régimen estatutario que rige, en general, para todo el personal municipal, lo cierto es que los Comités Cantonales de Deportes y Recreación se encuentran sujetos a la normativa, incluido en ella el Manual Descriptivo de Puestos -instrumento técnico-normativo que regula de forma especial la clasificación y valoración de sus puestos [3]-, que apruebe para ellos el respectivo Concejo Municipal -arts. 3, 13 incisos c) y d), 120, 173 y 178 del Código Municipal[4]- (Dictámenes C-174-2001, de 19 de julio de 2001; C-47-2008, de 15 de febrero de 2008; C-140-2009, de 18 de mayo de 2009; C-110-2010, de 31 de mayo de 2010; C-137-2010 op. cit; C-248-2010, de 06 de diciembre de 2010; C-31-2014 op. cit; C-158-2014, de 27 de octubre de 2014; C-051-2015, de 6 de marzo de 2015 y C-242-2017, de 23 de octubre de 2017. Así como los Pronunciamientos no vinculantes OJ-107-2008, de 27 de octubre de 2008; OJ-28-2017, de 08 de marzo de 2017).

De modo que, por el sólo hecho estar frente a una relación de desconcentración creada por Ley entre la Municipalidad y los citados Comités Cantonales, no es dable hacer extensivo, de forma automática, aquél régimen jurídico estatutario, en especial tratándose del citado Manual Descriptivo de Puestos; el cual debe elaborarse y ser aprobado por el respectivo Concejo municipal, en el caso de este tipo de personificaciones presupuestales que tienen un límite del 10% de su presupuesto para cubrir gastos administrativos (art. 179 del Código Municipal y 178 del Código de Trabajo[5]). Véase que incluso, en tratándose de Convenciones Colectivas suscritas a nivel municipal, por ejemplo, tanto la Sala Segunda, como nuestra jurisprudencia administrativa, se han negado a hacer extensivos dichos instrumentos colectivos a favor de funcionarios de Comités Cantonales de Deportes y Recreación que, como entidad patronal independiente que los contrata, no los negoció ni suscribió con sus funcionarios (Resolución No. 2018-001911 de las 09:40 hrs. del 28 de noviembre de 2018, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. En sentido similar los dictámenes C-110-2010 op. cit; C-220-2011, de 9 de setiembre de 2011 y C-181-2019, de 25 de junio de 2019). Y esto es así, porque con respecto al personal que contrata para efectuar labores operacionales propias y para el cumplimiento de los fines o competencias asignadas por el Código Municipal, los Comités Cantonales de Deportes y Recreación constituyen persona jurídica con capacidad jurídica suficiente que los diferencia de la Municipalidad a la que orgánicamente pertenecen (Véase al respecto la resolución No. 001453-F-S1-2013 de las 09:00 hrs. del 31 de octubre de 2013, Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia).

3)     Si bien hemos reconocido la procedencia del reconocimiento y pago de "anualidades" a los funcionarios contratados como personal de apoyo por los Comités Cantonales de Deportes y Recreación (dictámenes C-250-2001, de 18 de setiembre de 2001; C-047-2008, de 15 de febrero de 2008; C-220-2011, de 9 de setiembre de 2011. Así como DJ-0306-2012, de 27 de marzo de 2012 –Oficio No. 02939- de la División Jurídica de la Contraloría General de la República); esto porque dada su naturaleza jurídica, como órganos colegiados de naturaleza pública, con personalidad restringida, pertenecientes a la estructura organizativa municipal innegablemente integran el denominado Sector Público; lo cierto es que en el tanto la base normativa de aquél reconocimiento y subsecuente pago, a falta de regulación especial, lo es la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas)[6], deberán considerarse los cambios operados por las reformas introducidas a dicho cuerpo legal por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 (Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, arts. 26.2, 40, 48 párrafo tercero, 49, 50, 56, 57 inciso l) y Transitorios XXV, XXX, XXXI y XXXIII) y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas- (arts. 1 inciso a), 3, 14, 17 y 19); disposiciones normativas con un indiscutible rige a partir de la fecha de publicación de esa Ley –esto es el 4 de diciembre de 2018- y a las que deben someterse inexorablemente las municipalidades (art. 26.2 de la citada Ley No. 9635 y 3 de su Reglamento) (Dictamen C-160-2019, de 10 de junio de 2019)[7].

4)     Por último, se reitera que, según lo ha determinado la jurisprudencia judicial, las anualidades deben pagarse a partir del momento en que la municipalidad tome la decisión de reconocerles ese plus al amparo de la citada Ley de Salarios de la Administración Pública (Entre otras, las resoluciones Nos. 2000-00549 de las 10:05 hrs. del 24 de mayo de 2000, 2001-00369 de las 10:10 hrs. del 11 de julio de 2001, 2005-00581 de las 09:45 hrs. del 6 de julio de 2005, Sala Segunda) (Dictamen C-314-2018, de 14 de diciembre de 2018).” – Negrita no es del original.

II.- Sobre lo consultado.

Desde ya advertimos que, por razones expositivas, no podremos ceñirnos a las preguntas formuladas en su consulta, ni a su orden específico, pues los temas por abordar no necesariamente coinciden con tal articulación, máxime que algunas de ellas pueden aglutinarse en una sola respuesta.

Así las cosas, respecto a la primera y quinta interrogante, y conforme a la doctrina administrativa aludida, se impone reiterar que, para todo efecto legal, el personal administrativo que se encuentre ocupando puestos en propiedad o de manera interina en el Comité Cantonal de Deportes, son considerados como funcionarios municipales, por lo que le resultará aplicable el Título V del Código Municipal y demás disposiciones jurídicas correspondientes (véase votos 01134 – 2022 del 19 de mayo 2020 y Nº 00185 – 2021 del 29 de enero 2021, Nº 02788 – 2022 del 05 de octubre de 2022 todos de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

En ese sentido, nos remitimos a lo previsto de forma especial por el Reglamento Autónomo de Organización y Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de San Carlos y los Comités Comunales de Deportes – publicado en el Alcance N° 67 de La Gaceta N° 58 del 04 de abril de 2018 –, el cual, en su artículo 136 señala que: “Para todo efecto legal, se considerará al personal que presta servicios al Comité Cantonal, como funcionarios municipales, por lo que le resultará aplicable el Título V del Código Municipal y demás disposiciones jurídicas correspondientes.” ; normativa ésta que valga recalcar, fue aprobada por el Concejo Municipal de esa localidad, en Sesión Ordinaria No. 54, celebrada el 14 de agosto del 2017 (publicado en la Gaceta Oficial No. 30 de jueves 12 de febrero del 2009), al tenor de lo que ordena el artículo 178[8] del Código Municipal. Y en la que, en su artículo 137 se reitera que les resultan, de igual forma, “aplicables las demás disposiciones previstas en los reglamentos municipales respectivos relacionados a la jornada de trabajo, vacaciones, horario, obligaciones, prohibiciones, régimen disciplinario, derechos, incentivos salariales, anualidades, entre otros.”

Ahora bien, respecto a la segunda y tercer interrogante, y conforme se adelantó, aun cuando por regla de principio se pueda reputar que sus funcionarios – en especial los que configuran su personal de apoyo y que no integran aquél órgano deliberativo-, son parte del régimen estatutario que rige, en general, para todo el personal municipal, lo cierto es que los Comités Cantonales de Deportes y Recreación se encuentran sujetos a la normativa, incluido en ella el Manual Descriptivo de Puestos, sea el municipal o el que  se apruebe para ellos, de forma especial, el respectivo Concejo Municipal.

Y a falta de una oficina especializada desconcentrada en materia de Recurso Humano, el Departamento de Recursos Humanos de la municipalidad debe participar del proceso de reclutamiento del personal del Comité Cantonal de Deportes; proceso al que debe aplicarse inexorablemente las regulaciones estatutarias municipales generales, a falta de normativa especial en la materia. Lo anterior, de conformidad con lo que establecen los artículos 12, 39 inciso p), 40 inciso f), 137 y 142 del referido Reglamento Autónomo de Organización y Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de San Carlos y los Comités Comunales de Deportes, en concordancia con el artículo 133 del Código Municipal.

Veamos lo que establecen los artículos 12, 39 inciso p), 40 inciso f) y 142 del citado Reglamento:

“Artículo 12- (…) Para el nombramiento de los funcionarios se debe cumplir con las disposiciones regulatorias de contratación de la Municipalidad San Carlos y debe tener el aval de Departamento de Recursos Humanos del mismo municipio.

Artículo 39-Son funciones de la Junta Directiva, las que se detallan a continuación: (…)

p) Nombrar y remover en su oportunidad a los funcionarios del Comité, de acuerdo con la legislación vigente. Sin perjuicio de lo que regule más adelante.

Artículo 40-Los miembros de la Junta Directiva podrán ser destituidos de su cargo, por cualquiera de las siguientes causas: (…)

f) Realizar nombramientos inconsultos con la Dirección de Recursos Humanos de la Municipalidad San Carlos y violentando el Manual Descriptivo de Clasificación y valoración de puestos.

Artículo 137-De igual forma resultan aplicables las demás disposiciones previstas en los reglamentos municipales respectivos relacionados a la jornada de trabajo, vacaciones, horario, obligaciones, prohibiciones, régimen disciplinario, derechos, incentivos salariales, anualidades, entre otros. Para tal fin el Comité Cantonal contará con la asesoría de la Unidad de Recursos Humanos de la Municipalidad y Asuntos Jurídicos de la Municipalidad de San Carlos.

Artículo 142-Todos los demás cargos deberán llenar el perfil del Manual Descriptivo de Clasificación y Valoración de Puestos de la Municipalidad de San Carlos y serán escogidos por concurso público.” (Lo destacado es nuestro).

Por último, respecto a la evaluación de desempeño, asociada especialmente al reconocimiento del incentivo económico por concepto de anualidad y otros estímulos, nos remitimos nuevamente a lo indicado en el dictamen C-239-2019 op. cit, en el que se refiere a la procedencia del reconocimiento y pago de dicho plus, a quienes estén aun sujetos al esquema o sistema de salario compuesto, ajustándose a la normativa que para dicho efecto tenga la Municipalidad, o bien, a falta de regulación especial, lo es la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas), debiendo  considerarse los cambios operados por las reformas introducidas a dicho cuerpo legal por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 (Título III Modificación de la Ley No. 2166, Ley de Salarios de la Administración Pública, de 9 de octubre de 1957 y sus reformas, arts. 26.2, 40, 48 párrafo tercero, 49, 50, 56, 57 inciso l) y Transitorios XXV, XXX, XXXI y XXXIII) y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas- (arts. 1 inciso a), 3, 14, 17 y 19) desde su rige. Así como a lo dispuesto, de forma general, por los Lineamientos generales de gestión de desempeño de las personas servidoras públicas, Decreto Ejecutivo No. 42087-MP-PLAN de 4 de diciembre de 2019, y según otras disposiciones normativas e instrumentos elaborados por cada institución con el fin de regular sus respectivos sistemas de evaluación de desempeño. Debiendo en todo caso ser la jefatura inmediata del servidor específico, la que debe realizar la evaluación respectiva -art. 9 de los citados lineamientos generales-.

Conclusiones:

Conforme a una consistente línea jurisprudencial administrativa, por demás vinculante (arts. 2 y 3 inciso b) de la Ley Nº 6815), esta Procuraduría General concluye y reafirma que:

·       Quienes laboran o prestan sus servicios en el Comité Cantonal de Deportes y Recreación de San Carlos, ostentan el carácter de funcionarios públicos municipales, a quienes les resulta aplicable el régimen estatutario que rige, en general, para todo el personal municipal, según reconoce, de forma especial, el Reglamento Autónomo de Organización y Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de San Carlos y los Comités Comunales de Deportes – publicado en el Alcance N° 67 de La Gaceta N° 58 del 04 de abril de 2018 –.

·       Los funcionarios que configuran el personal de apoyo y que no integran el órgano deliberativo del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de San Carlos, en el tanto se repute que forman parte del régimen estatutario municipal, se encuentran sujetos a la normativa, incluido en ella el Manual Descriptivo de Puestos, sea el municipal o el que se apruebe para ellos, de forma especial, el respectivo Concejo Municipal.

·       A falta de una oficina especializada desconcentrada en materia de Recurso Humano, el Departamento de Recursos Humanos de la municipalidad debe participar del proceso de reclutamiento del personal del Comité Cantonal de Deportes; proceso al que debe aplicarse inexorablemente las regulaciones estatutarias municipales generales, a falta de normativa especial en la materia. Lo anterior, de conformidad con lo que establecen los artículos 12, 39 inciso p), 40 inciso f), 137 y 142 del referido Reglamento Autónomo de Organización y Funcionamiento del Comité Cantonal de Deportes y Recreación de San Carlos y los Comités Comunales de Deportes.

·       En cuanto al pago de anualidad y evaluación de desempeño, a quienes estén aun sujetos al esquema o sistema de salario compuesto, deberá estarse a la que para dicho efecto tenga la Municipalidad, o bien, a falta de regulación especial, a lo dispuesto por la Ley de Salarios de la Administración Pública (No. 2166 de 9 de octubre de 1957 y sus reformas), considerándose los cambios operados por las reformas introducidas a dicho cuerpo legal por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635 y su Reglamento –Decreto Ejecutivo No. 41564-MIDEPLAN-H y sus reformas-. Así como a lo dispuesto, de forma general, por los Lineamientos generales de gestión de desempeño de las personas servidoras públicas, Decreto Ejecutivo No. 42087-MP-PLAN de 4 de diciembre de 2019, y otras disposiciones normativas e instrumentos elaborados por cada institución con el fin de regular sus respectivos sistemas de evaluación de desempeño. Debiendo en todo caso ser la jefatura inmediata del servidor específico, la que debe realizar la evaluación respectiva -art. 9 de los citados lineamientos generales-.

La propia Administración consultante está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, las implicaciones materiales y jurídicas de las manifestaciones vertidas en este dictamen, y concretamente, en nuestra jurisprudencia administrativa, a fin de proceder de conformidad; todo bajo su entera y exclusiva responsabilidad.

En estos términos dejamos evacuada su consulta.

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera                      MSc. Francinie Cubero De La Vega

Procurador Adjunto                                                  Abogada Asistente

Área de la Función Pública                                      Área de la Función Pública

LGBH/fcv/ymd