27 de mayo de 2024

PGR-C-91-2024

 

Señora

Ana Isabel Víquez Oreamuno

Decana  

Colegio Universitario de Cartago

 

Estimada señora:

 

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta a su oficio CUC-DEC-645-2023 del 8 de setiembre de 2023, por medio del cual nos planteó varias consultas relacionadas con la aplicación de la Ley Marco de Empleo Público (LMEP), n.° 10159 del 8 de marzo de 2022, al Colegio Universitario de Cartago (CUC).

 

 

I.- ALCANCES DE LA CONSULTA Y CRITERIO LEGAL

 

Concretamente, nos formuló las siguientes interrogantes: 

 

“1. ¿Para efectos de la aplicación de la Ley 10159 (Ley Marco de Empleo Público), el servicio público de Educación Superior que brindan las instituciones del Estado está considerada como una competencia constitucionalmente asignada? 

2. ¿La libertad de Cátedra, principio fundamental de la enseñanza en la Educación Superior, la cual se aplica en las instituciones estatales a ese nivel de formación académica, está considerada como una competencia constitucionalmente asignada? 

3. ¿Las instituciones públicas de Educación Superior cuya Ley Orgánica les faculte para gozar de independencia en el desempeño de sus funciones para darse su organización y gobierno propios, pueden aplicar la excepción establecida en la Ley Marco de Empleo Público 10159 y declarar a su personal excluido de la rectoría del Sistema General de empleo público? 

4. ¿El Colegio Universitario de Cartago de conformidad con el artículo primero párrafo segundo de la Ley 9625 (Ley Orgánica del Colegio Universitario de Cartago), se encuentra incluida en la excepción establecida en el artículo sexto de la Ley 10159, facultada para declarar a su personal excluido de la rectoría del Sistema General de empleo público?”

 

            A la consulta se adjuntó el criterio de la Asesoría Legal del CUC, emitido mediante el oficio CUC-CD-AL-24-2023 del 1° de setiembre del 2023. Ese estudio indica, entre otras cosas, que según el artículo 1° de la Ley Orgánica del Colegio Universitario de Cartago, n.° 9625 del 8 de noviembre de 2018, el CUC es una institución de educación superior parauniversitaria que tiene “…independencia en el desempeño de sus funciones para darse su organización y gobierno propios…”, con los alcances del artículo 84 de la Constitución Política. Agrega que el CUC se encuentra dentro de las instituciones estatales de educación superior, las cuales tienen competencias constitucionalmente asignadas, debido a que brindan el servicio público de educación superior.  Afirma que la libertad de cátedra también es una atribución constitucionalmente otorgada a ese tipo de instituciones.  Sostiene que, en virtud de lo anterior, el CUC sí está incluido “…en la excepción establecida en el artículo 6 de la Ley 10159 y por ende facultado para declarar a su personal excluido de la rectoría del Sistema General de empleo público; así como aplicar en ese mismo sentido lo indicado en los artículos 7 incisos a), c), f), l); artículo 9 inciso a); artículos 13, 18, 21 y los artículos 30, 31, 32 y 34 de la Ley 10159 y declarar a sus funcionarios exclusivos y excluyentes en el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas”.

 

 

II. RESPECTO A LAS REGULACIONES PARTICULARES PREVISTAS EN LA LMEP PARA INSTITUCIONES AUTÓNOMAS DE SEGUNDO O TERCER GRADO, CON COMPETENCIAS CONSTITUCIONALMENTE ASIGNADAS

 

            A efecto de abordar el tema en consulta, interesa señalar que el ámbito de aplicación de la LMEP está regulado en el artículo 2 de esa Ley, ámbito dentro del cual se encuentran los Poderes de la República y sus órganos auxiliares y adscritos y el sector público descentralizado, lo que incluye a las instituciones autónomas.  Luego, por disposición expresa del artículo 3 de la misma LMEP, están excluidos de su aplicación los entes públicos no estatales, las empresas e instituciones públicas en competencia (salvo en lo relativo a negociación colectiva) y el Benemérito Cuerpo de Bomberos.

 

            Por otra parte, como indicamos en el dictamen PGR-C-135-2023 del 10 de julio del 2023, al cual remitimos para profundizar sobre este tema, la LMEP estableció, en varios de sus artículos, reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean “exclusivas y excluyentes” para el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa.

 

Esas disposiciones especiales fueron integradas a la LMEP como producto de lo resuelto por la Sala Constitucional en el voto consultivo n.° 17098-2021 de las 23:15 horas del 1° de julio del 2021, emitido a raíz de la consulta facultativa de constitucionalidad planteada por varios diputados con respecto al proyecto de ley n.° 21.336, que culminó con la aprobación de la LMEP.  En ese voto, la Sala Constitucional sostuvo que la ley puede establecer reglas en materia de empleo público aplicables a todo el sector público (incluidos los tres Poderes de la República, los entes descentralizados y las instituciones autónomas); sin embargo, aclaró también que el ejercicio de esa potestad legislativa no puede llegar al punto de suprimir, afectar, ni trasladar el ejercicio de competencias exclusivas y excluyentes de esos órganos y entes públicos. Las disposiciones especiales aludidas se encuentran, básicamente, en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP. 

 

A pesar de lo anterior, no todos los entes descentralizados están facultados para aplicar las reglas particulares mencionadas, sino que esas normas van dirigidas solo a los entes públicos que reunan simultáneamente tres características: 1) que puedan ser catalogados como instituciones autónomas; 2) que su autonomía sea de segundo o de tercer grado; y, 3) que tengan competencias constitucionalmente asignadas.

 

Lo anterior implica que las instituciones que no se mencionan siquiera en la Constitución Política, no pueden aplicar las reglas particulares citadas, pues solo los entes de relevancia constitucional podrían tener servidores que desempeñen“… funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean exclusivas y excluyentes para el ejercicio de las competencias constitucionalmente asignadas”.

 

Esta Procuraduría, en su dictamen PGR-C-135-2023 citado, sostuvo que las instituciones autónomas creadas con base en el artículo 188 y siguientes de la Constitución Política, solo pueden gozar de autonomía de primer grado, pues la autonomía de segundo grado (política o de gobierno) y de tercer grado (organizativa), solo puede ser otorgada por la Constitución:

 

“Si el constituyente derivado sujetó la autonomía de gobierno a la ley mediante la reforma al artículo 188 Constitucional, reforma que se produjo por medio de la ley n.° 4123 de 31 de mayo de 1968, no podría el legislador crear una institución con autonomía de gobierno (de segundo grado), ni organizativa (de tercer grado), pues ello implicaría contradecir el numeral 188 mencionado.  Ya esta Procuraduría, en el informe rendido con motivo de la acción de inconstitucionalidad n.° 22-009671-0007-CO, en la que se cuestiona la constitucionalidad de varios artículos de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, sostuvo que “… los grados de autonomía de las administraciones públicas descentralizadas únicamente pueden ser otorgados por la propia Constitución Política y no por el legislador ordinario, quien de esa forma estaría redefiniendo la relación jurídica del Estado con los entes públicos orquestada por el Constituyente, con la consiguiente afectación al poder de dirección y potestad de gobierno del Poder Ejecutivo.”

 

Seguidamente nos referiremos a la naturaleza jurídica del CUC, a efecto de determinar si se encuentra sujeto a la rectoría del MIDEPLAN en materia de empleo público.

 

 

III.- SOBRE LA SUJECIÓN DEL CUC A LA RECTORÍA DEL SISTEMA GENERAL DE EMPLEO PÚBLICO

 

Como indicamos en el apartado anterior, los requisitos para que un ente público pueda separarse de la rectoría del MIDEPLAN en materia de empleo público y aplicar las disposiciones especiales a las que se refieren los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 30; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP son: que se trate de una institución autónoma, que esa autonomía sea de segundo o tercer grado y que tenga competencias constitucionalmente asignadas. 

 

En el caso del CUC, esta Procuraduría ha analizado su naturaleza jurídica y ha arribado a la conclusión de que se trata de una institución autónoma de primer grado, lo que implica que su autonomía es administrativa, no de gobierno ni organizativa.  

 

Nos referimos al dictamen C-104-2020 del 31 de marzo del 2020, emitido a raíz de una consulta planteada por el Consejo Superior de Educación sobre los alcances de la Ley Orgánica del CUC y sobre la obligación de ese Colegio de aportar la información que se exige a las instituciones parauniversitarias. 

 

A continuación, transcribiremos una buena parte del dictamen mencionado, en el que se realizó un análisis detallado del expediente legislativo n.° 19609, el cual culminó con la aprobación de la Ley Orgánica del Colegio Universitario de Cartago:

 

             “En el texto base del proyecto de ley, se pretendía dotar al CUC del mismo grado de autonomía propio de las Universidades Públicas, en los mismos términos dispuestos en el artículo 84 de la Constitución Política:

“Artículo 2. El Colegio Universitario de Cartago será una institución estatal de educación superior técnica; gozará de independencia para el desempeño de sus funciones y para darse su organización y gobierno propios, en los términos del artículo 84 de la Constitución Política. Será de su incumbencia exclusiva, por consiguiente, adoptar programas y planes de estudio, nombrar personal docente y administrativo, otorgar grados académicos y títulos profesionales, tendrá plena personalidad jurídica, autonomía financiera y patrimonio propio, así como capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones para el cumplimiento de sus fines, contará con libertad de cátedra como un principio fundamental de la enseñanza. Será supervisado por el Consejo Nacional de Rectores en el tema de aprobación de las carreras. (Folio 7 del expediente legislativo).

             Ante tal circunstancia, el Departamento de Servicios Técnicos de la Asamblea, en el informe no. ALT-DEST-IJU-337-2015, señaló:

“Si bien es cierto la actual propuesta de ley no plantea directamente la transformación del CUC en una Universidad Pública, la propuesta de que le sean aplicados el alcance y espíritu del artículo 84 de la Constitución Política, supone que ese órgano adquiera los niveles de autonomía de gobierno, organizativa, administrativa y financiera de que gozan estas últimas, lo que representa un eventual quebranto constitucional en virtud de que no se le puede conferir a un órgano de naturaleza parauniversitaria un rango que el constituyente únicamente destinó a las instituciones de educación superior universitaria estatal para garantizar las condiciones jurídicas necesarias para que lleven a cabo con total independencia su misión, dotándolas de capacidad plena para darse su propio gobierno y administrar en forma independiente la Hacienda universitaria.” (Folio 44).

             Posteriormente, se presentó un texto sustitutivo con el fin de enmendar los posibles roces de constitucionalidad señalados (folios 322-329). Así, importa destacar que en las sesiones de la Comisión en la que se discutió el proyecto, se indicó:

             “Señor Marcelo Prieto Jiménez [rector de la Universidad Técnica Nacional]:

             Si bien es cierto la actual propuesta de ley no plantea directamente la transformación del CUC en una Universidad Pública, la propuesta de que le sean aplicados el alcance y espíritu del artículo 84 de la Constitución Política, supone que ese órgano adquiera los niveles de autonomía de gobierno, organizativa, administrativa y financiera de que gozan estas últimas, lo que representa un eventual quebranto constitucional en virtud de que no se le puede conferir a un órgano de naturaleza parauniversitaria un rango que el constituyente únicamente destinó a las instituciones de educación superior universitaria estatal para garantizar las condiciones jurídicas necesarias para que lleven a cabo con total independencia su misión, dotándolas de capacidad plena para darse su propio Gobierno y administrar en forma independiente la Hacienda universitaria.

             (…)

             Si una institución de educación superior puede dar títulos universitarios, a nivel de grado, si una institución de educación superior está sujeta a las normas que la Constitución reserva para las universidades en el artículo 84, no es un colegio universitario, es una universidad.

             En ese sentido, plantear una evolución, que me parece que hay que hacer evolucionar al Colegio Universitario de Cartago, convirtiéndolo  en una Universidad sin decir que es universidad, creemos que puede tener un serio sesgo de constitucionalidad, porque el constituyente reservó las facultades y condiciones establecidas en el artículo 84 de la Constitución Política y desde luego la facultad de dar títulos universitarios exclusivamente a las instituciones de educación superior estatal, lo dice el artículo 84 de la Constitución Política.

             Tendría yo serias dudas de que el legislador ordinario pueda extender lo que el constituyente estableció como una definición de números clausos, es decir como una definición cerrada. El constituyente dijo que solo pueden extender títulos universitarios sin [sic] tener las condiciones del artículo 84, nada más y técnicamente, las instituciones que son universitarias, las universidades y no nos parece que sea factible, a pesar de la buena fe que encierra el proyecto de don Jorge, que una institución que no es universidad pueda dar títulos universitarios y pueda además, acogerse al artículo 84 de la Constitución Política.” (Folios 234-235).

             “Diputado Rodríguez Araya:

             Señora presidenta, señores diputados y compañeros todos, cuando se presenta un proyecto Marcelo y usted lo sabe porque usted fue diputado, no todo lo que se presenta aquí es perfecto, obviamente, se presenta un anteproyecto para que este se pueda ir mejorando de camino. Y efectivamente, en lo que usted dice tiene toda la razón, si nosotros aprobásemos el proyecto tal cual estaba escrito estaríamos creando otra universidad que no es lo que se pretende. Bajo ninguna circunstancia y es que nosotros no obedecemos a la corriente de algunos intereses del Colegio Universitario, ¡de algunos intereses, don Mario! que quieren convertir al Colegio Universitario en una universidad para quitarles las posibilidades a muchos jóvenes cartagineses.” (Folios 236-237).

             “Presidenta:

             (…)

             Hay dos dictámenes que tenemos acá y tendríamos que ver la manera en cómo solventar estos problemas. Tenemos el de Servicios Técnicos y tenemos el informe del Ministerio de Hacienda. ¿Estará el país dispuesto a soportar una universidad más, estará en capacidad? Bueno aquí entonces nos responden, precisamente con el tema fiscal y el tema hacendario que tanto preocupa al país, pareciera que Hacienda también tiene la misma preocupación, ya lo dijo en su dictamen.

Por otro lado, también el tema de la autonomía, entonces habrá que ver de qué manera se busca alguna alternativa para solucionar esos dos informes, ojalá los tomen y se los lleven para que puedan analizarlos, yo me imagino que don Jorge los tiene y buscarán la forma y las medidas.” (Folio 258)

             “Doctor Celín Arce Gómez [miembro de Conesup]:

             (…)

             Entonces este proyecto ya propiamente dicho, con esto termino para no utilizar el tiempo de ustedes, se llama: Ley Orgánica del Colegio Universitario de Cartago, obviamente, por su contenido lo que pretende este proyecto es transformar el CUC en una universidad, de eso no hay la menor duda, aunque don Jorge me está diciendo que no, es transformarla en la sexta universidad pública. Porque el artículo 1, claramente lo dice: "Créase, con el nombre de Colegio Universitario de Cartago, una institución docente y de cultura superior(...)" Artículo 2.- "El Colegio Universitario de Cartago será una institución estatal de educación superior técnica; gozará de independencia para el desempeño de sus funciones y para darse su organización y gobierno propios, en los términos del artículo 84 de la Constitución Política (...)". Con solo remitirlo al artículo 84 de la Constitución Política, es una universidad estatal. El artículo 84 constitucional es el que regula la autonomía y el régimen jurídico de las universidades estatales en nuestro país, dice que será supervisado por el Conare, tendrá un estatuto orgánico también.

             Tal y como está si se aprueba el proyecto de ley, deja de ser colegio universitario, deja de impartir educación parauniversitaria y pasa a ser universidad automáticamente, perdió su razón de ser de colegio universitario y no sé si esa es la intención.” (Folios 288-292)

             “Diputado Rodríguez Araya:

             Como usted lo dice Celín, es cierto, al presentarse el proyecto tiene ese gran problema. Al presentarlo ya a la corriente parlamentaria está rozando obviamente el artículo 84, no es eso lo que se pretende.

             (…)

             Entonces, en el texto sustitutivo del proyecto lo que se está haciendo es tratando de modificar, obviamente, el roce constitucional con el artículo 84, para que se entienda que no se está creando una universidad,  sino lo que se quiere es fortalecer al Colegio Universitario y dándole un poco más de independencia y no tenerlo ahí tan cerrado, porque lo están asfixiando: y no lo asfixian solo las autoridades de gobierno, lo están asfixiando también los políticos, porque ese colegio representa un gran botín político.

             Los siete diputados  que estamos  aquí, más los que no salieron, cuando éramos candidatos a diputado, nos comprometimos con el estudiantado, nos comprometimos  con los profesores a hacer un proyecto para fortalecer al Colegio Universitario,  pero  nunca  para  crear  una  universidad,  y  es  de  lo  que  se  está valiendo  un grupo de profesores para que su estatus pueda subir un poco más  y nosotros  no vamos a servir de escalera  para ellos; porque el interés de los más, está por encima del interés de los menos y quienes quieren eso son los menos en contra de los más.

             (…)

             Entonces, lo que se quiere, yo les pido miles disculpas por no darles un texto sustitutivo, donde se diga qué es lo que se quiere y qué es lo que se está mejorando, porque usted tiene toda la razón, se está refiriendo al texto que se presentó aquí, que si uno lee el texto -soy honesto-y no me percaté de que estaba violentando la Constitución Política y lo que pretendía era crear una universidad.” (Folios 293-297).

             El texto sustitutivo presentado varió la naturaleza del CUC en términos muy similares al texto finalmente aprobado:

             “ARTÍCULO 1.- Crease el Colegio Universitario de Cartago, cuyo acrónimo será CUC, una institución semiautónoma de educación parauniversitaria que gozará de personalidad jurídica propia e independencia administrativa.

             Gozará de independencia en el desempeño de sus funciones para darse su organización y gobiernos propios. Será de su incumbencia exclusiva, por consiguiente, nombrar personal docente y administrativo, otorgar grados académicos y títulos profesionales, según su competencia y naturaleza jurídica.

             Será supervisada por el Consejo Superior de Educación en el tema de aprobación de carreras.

             Además contará con libertad de cátedra como principio fundan-en tal de su enseñanza.”

             Luego, en el dictamen unánime afirmativo de la Comisión, se indicó que el objeto del proyecto era:

“…el fortalecimiento del Colegio Universitario de Cartago, con la finalidad  de dotarlo de instrumentos y procedimientos coordinados, para la adopción de las políticas  comunes  en  lo  académico  y  administrativo de las instituciones de educación parauniversitaria, y al mismo  tiempo que  posea  el  asesoramiento del Consejo Superior de Educación en cuanto a la evaluación y creación de carreras conforme a estudios de factibilidad realizados por dicho ente, el cual ha sido un medio efectivo  para   el logro de una acción sistemática concertada con la educación superior de  nuestro país.” (Folio 476).

             Después de efectuarse ciertos cambios al proyecto, éste fue votado en segundo debate, disponiéndose en su artículo 1°:

             “ARTÍCULO 1- Creación

             Se crea el Colegio Universitario de Cartago, cuyo acrónimo será CUC, una institución semiautónoma de educación parauniversitaria que gozará de personalidad jurídica propia y capacidad jurídica plena para adquirir derechos y contraer obligaciones.

             El CUC gozará de independencia en el desempeño de sus funciones para darse su organización y gobierno propios. Será de su incumbencia exclusiva, por consiguiente, nombrar personal docente y administrativo, otorgar grados académicos técnicos y de pregrados, según su competencia y naturaleza jurídica. Será supervisado por el Consejo Superior de Educación en los temas de aprobación, creación y supresión de las carreras parauniversitarias.

             Además, contará con libertad de cátedra como principio fundamental de su enseñanza.”

             Puede observarse que, aunque se hicieron modificaciones al texto base del proyecto para evitar su roce con el artículo 84 de la Constitución Política, lo cierto es que se mantuvieron frases o disposiciones relacionadas con la naturaleza propia de las universidades públicas, pese a que, como quedó evidenciado, ésa no fue la intención del legislador.

             Lo anterior generó que en el propio de texto de la Ley 9625 existan ciertas contradicciones. Así, en el artículo 1° se indica que el CUC es una institución semiautónoma, pero, al mismo tiempo, en el segundo párrafo se dispone que gozará de independencia para darse su organización y gobierno propios.

             La Sala Constitucional, con respecto a los distintos grados de autonomía, ha dispuesto:

“Existen en nuestro ordenamiento jurídico, tres formas de autonomía: a) administrativa, que es la posibilidad jurídica de que un ente realice su cometido legal por sí mismo sin sujeción a otro ente, conocida en doctrina como la capacidad de autoadministración; b) política, que es la capacidad de autodirigirse políticamente, de autogobernarse, de dictarse el ente a sí mismo sus propios objetivos; y, c) organizativa, que es la capacidad de autorganizarse, con exclusión de toda potestad legislativa. En los dos primeros casos, la autonomía es frente al Poder Ejecutivo y en el tercero, también frente al Poder Legislativo. La autonomía organizativa es propia de las universidades según se desprende del artículo 84 de la Constitución Política. Los otros dos grados de autonomía se derivan de la Autonomía Política, cuyo contenido será propio de la ley (acto fundacional) que crea al ente. El grado de autonomía administrativa -mínima y de primer grado, es propia de las instituciones autónomas; de gobierno -de segundo grado, propia de las municipalidades y de la Caja Costarricense del Seguro Social en lo relativo a la administración de los seguros sociales; y de organización- plena o de tercer grado, propia de las universidades del Estado.” (Voto no. 18484-2007 de las 15 horas 1 minuto de 19 de diciembre de 2007. Se añade la negrita).

             Y, sobre la especialidad de la autonomía de las universidades públicas frente a la que corresponde a las instituciones autónomas, ha señalado:

             "Esa autonomía, que ha sido clasificada como especial, es completa y por eso, distinta de la del resto de los entes descentralizados en nuestro ordenamiento jurídico (regulados principalmente en otra parte de la Carta Magna: artículo 188 y 190), y significa, para empezar con una parte de sus aspectos más importantes, que aquellas están fuera de la dirección del Poder Ejecutivo y de su jerarquía, que cuentan con todas las facultades y poderes administrativos necesarios para llevar adelante el fin especial que legítimamente se les ha encomendado; que pueden autodeterminarse, en el sentido de que están posibilitadas para establecer sus planes, programas, presupuestos, organización interna y estructurara su gobierno propio. Tienen poder reglamentario (autónomo y de ejecución); pueden autoestructurarse, repartir sus competencias dentro del ámbito interno del ente, desconcentrarse en lo jurídicamente posible y lícito, regular el servicio que prestan, y decidir libremente sobre su personal (como ya lo estableció esta Sala en la resolución N° 495-92). Son éstas las modalidades administrativas, políticas, organizativas y financiera de la autonomía que corresponde a las universidades públicas." (Se añade la negrita).

                         Al respecto, la Procuraduría ha afirmado que:

             “La autonomía garantiza a la Universidad independencia para el desempeño de sus funciones y plena capacidad jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones, como es lo normal en tratándose de entes autónomos. Pero, además y a diferencia de esos otros entes autónomos, la autonomía permite a la Universidad “darse su organización y gobierno propios”. Dado su alcance, la autonomía de la Universidad es especial, por lo que no se subsume en lo dispuesto en el Título XIV de la Constitución relativo a las instituciones autónomas. La particularidad de la autonomía universitaria se origina, precisamente, en el reconocimiento de una autonomía en materia organizativa y de gobierno. De manera que la Universidad reúne tres clases de autonomía: de gobierno, organización y administración. Además, por el hecho mismo de que no se está en presencia de una de las entidades a que se refieren los artículos 188 y 189 de la Constitución, se sigue que la autonomía política es plena: no puede ser sometida a la ley. Es por ello que se ha convertido en un lugar común afirmar que la autonomía de las universidades es más amplia que la garantía que cubre a las instituciones autónomas. Lo que permite a las universidades establecer sus propios planes, programas, sus objetivos y metas, dictar las políticas dirigidas a la persecución de éstas, así como dotarse de la organización que permita concretizarlas; es decir, darse su propio gobierno. Pero, además, y esto es fundamental en tratándose de la Universidad, la autonomía implica la facultad de regular la materia puesta bajo su competencia, en orden a lo académico, la cultura, la investigación, la actividad de extensión social.” (Dictamen no. C-226-2008 de 1° de julio de 2008).

             En consecuencia, debe apuntarse que el resto de instituciones autónomas, conforme al artículo 188 de la Constitución Política están sujetas a la ley en materia de gobierno y que, la autonomía administrativa que poseen “no es incompatible con la sujeción de las instituciones autónomas a las leyes, así entonces los objetivos, fines y metas del ente vienen dados por el legislador.” (Sala Constitucional, voto no. 18484-2007 ya citado). La autonomía administrativa permite al ente una autoadministración dentro del marco fijado por el legislador, es decir, debe ejercerse conforme a lo dispuesto en la Ley. (Dictamen no. C- 002-2011 del 11 de enero de 2011).

             Asimismo, si bien la autonomía administrativa otorga a las instituciones autónomas “la potestad de auto-administrarse, esto es, de disponer de sus recursos humanos, materiales y financieros de la forma que lo estime más conveniente para el cumplimiento de los cometidos y fines que tiene asignados”, una consecuencia de la descentralización administrativa, que también les resulta aplicable, es la existencia de una relación de tutela administrativa, según la cual, la Administración Pública Central “los controla o tutela mediante el ejercicio de las potestades de dirección, programación o planificación y control.”(Sala Constitucional, voto no. 17600-2006 de las 15 horas 7 minutos de 6 de diciembre de 2006).

             Por su parte, sobre las instituciones semiautónomas, hemos dispuesto que no puede hablarse de un régimen constitucional de dichos entes. Sin embargo, se ha determinado que instituciones semiautónomas son aquellas creadas por la Asamblea Legislativa sin la mayoría calificada que exige el artículo 189 Constitucional para la creación de instituciones autónomas. (Dictamen no. C-323-2014 de 8 de octubre de 2014).

             Ahora bien, volviendo a la Ley 9625, al momento de aprobarse en segundo debate en el Plenario Legislativo, se indicó que “debido a que el artículo número 2 del proyecto otorga al CUC una independencia en los términos del artículo 84 de la Constitución Política, el proyecto de ley requiere para su aprobación de una mayoría calificada, dos tercios del total de sus miembros, por lo cual está aprobado.”  (Folio 1050). La anterior afirmación obedece a que eso fue lo dispuesto en el informe del Departamento de Servicios Técnicos sobre el texto inicial del proyecto de ley, el cual, efectivamente, en su artículo 2° indicaba expresamente que el CUC gozaría de independencia para el desempeño de sus funciones y para darse su organización y gobierno propios, en los términos del artículo 84 de la Constitución Política.

             La recomendación sobre la mayoría calificada para la votación del proyecto se reiteró en el segundo informe del Departamento de Servicios Técnicos, aunque el texto del proyecto de ley fue modificado y aunque, ni el artículo 2°, ni alguna otra de sus disposiciones, hiciera referencia al artículo 84 de la Constitución Política.

             Pese a que al aprobarse el proyecto en segundo debate se mencionara esa recomendación del Departamento de Servicios Técnicos, debe tenerse en cuenta que no existe ninguna disposición Constitucional que exija la mayoría calificada de los votos de la Asamblea Legislativa para la aprobación de proyectos de ley que otorguen la independencia y grado de autonomía dispuesto en el artículo 84 de la Constitución Política, pues, lo que exige el artículo 88 para la discusión y aprobación de proyectos de ley relativos a las materias puestas bajo la competencia de las instituciones de educación superior universitaria, o relacionadas directamente con ellas, es que la Asamblea Legislativa deba oír previamente al Consejo Universitario o a los órganos directores correspondientes de cada una de ellas. (Al respecto véanse nuestro dictamen no. C-216-1999 de 1° de noviembre de 1999).

             La votación por mayoría calificada sí se exige expresamente para la creación de las instituciones autónomas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 189 inciso 3) Constitucional.

             Con base en ello, aunque en la Ley 9625 se indique que el CUC es una institución semiautónoma, lo cierto es que, al haberse aprobado por mayoría calificada de votos, cumple con el requisito formal que distingue a las instituciones autónomas de las semiautónomas.

             Sin embargo, el hecho de que la Ley haya sido aprobada por mayoría calificada, por sí solo, no es determinante para afirmar que el CUC goza de la misma autonomía que las universidades públicas, pues, aunque en el artículo 1° se disponga que esa institución parauniversitaria goza de independencia para darse su organización y gobierno propios, en el resto de la Ley se incluyen disposiciones sobre su organización, fines y funcionamiento interno no acordes a esa autonomía.

             En ese mismo sentido, la misma ley establece que el CUC será  supervisado  por  el  Consejo  Superior  de  Educación  en  los  temas de aprobación, creación y supresión de las carreras parauniversitarias (artículo 1°); se sujeta el reconocimiento de los títulos que otorgue a los demás requisitos que establezca la ley (artículo 4 inciso d); se indica que la creación, modificación, ajustes y la supresión de carreras debe proponerse al Consejo Superior de Educación (artículo 13 inciso e); y se establece que dichos títulos deben estar plenamente reconocidos por el Consejo Superior de Educación y que éstos se regirán por las normas de ese Consejo (artículo 23).

             Entonces, atendiendo a la voluntad del legislador, a lo indicado expresamente por la Ley al catalogar al CUC como una institución semiautónoma y a la mayoría de votos con la que fue aprobada la norma, la Procuraduría entiende que ése fue el objetivo de la ley, es decir, otorgarle al CUC la autonomía administrativa propia de las instituciones autónomas. En ese carácter, goza únicamente del primer grado de autonomía antes expuesto, y, conforme al artículo 188 de la Constitución Política, si bien posee independencia administrativa, está sujeto a la ley en materia de gobierno, sus objetivos, fines y metas están fijados por el legislador y se encuentra sujeto a la relación de tutela administrativa frente al Poder Ejecutivo.

             Tómese en cuenta que el diputado proponente del proyecto manifestó que la intención no era otorgarle al CUC naturaleza universitaria y que, la iniciativa, en los términos en que fue planteada, tenía roces con el artículo 84 Constitucional, lo cual se pretendió solventar con el texto sustitutivo presentado.

             Salvo pronunciamiento al respecto de la Sala Constitucional, una interpretación contraria a la expuesta implicaría afirmar que la Ley 9625 creó una institución autónoma con un grado de autonomía distinto al dispuesto en el artículo 188 de la Constitución Política para ese tipo de instituciones, otorgándole el mismo grado de autonomía que poseen las universidades públicas conforme al artículo 84 Constitucional, sin que el ente creado tenga tal carácter, es decir, sin que sea una universidad, pues, realmente se trata de una institución de educación parauniversitaria.

             Al respecto, hemos considerado que:

“…nuestra Carta Magna señala en su artículo 189 cuáles son las instituciones autónomas del Estado, y en el numeral precedente (188) establece las particularidades jurídicas que las caracterizan, cuales son, que gozan de independencia administrativa y que están sujetas a la ley en materia de gobierno. Pues bien, si ello es así –como en efecto lo es- le está absolutamente vedado a la ley común venir a crear una institución autónoma con mayores prerrogativas legales que éstas que la Constitución Política autoriza y pone como límite de la autonomía. Nótese que cuando el legislador patrio quiso establecer una “superautonomía” (como puede válidamente denominarse la que ostenta la Universidad de Costa Rica y las demás instituciones de educación superior universitaria del Estado) lo hizo mediante norma constitucional (artículo 84).

             De lo argumentado hasta aquí, cabe hacer la afirmación de que aunque la ley diga que “Se reconoce de modo terminante y explícito la autonomía plena del Colegio San Luis Gonzaga de Cartago…”, tal autonomía no puede –jurídicamente hablando- ir más allá de los límites fijados por el artículo 188 de la Carta Fundamental a las instituciones autónomas del Estado.

             (…)

             Como consecuencia de todo lo anterior, es ineludible llegar a las siguientes conclusiones finales:

             a): El Colegio San Luis Gonzaga es una institución autónoma del Estado, con independencia administrativa pero sujeta a la ley en materia de gobierno (numeral 188 de la Constitución Poítica); y

             b): Por ser una institución autónoma de enseñanza oficial, se halla sujeta a la supervisión estatal establecida en la Carta Fundamental.”  (C-014-1986 de 14 de enero de 1986. Reiterado en el dictamen C-288-2011 de 25 de noviembre de 2011).

             Resulta, entonces, acorde con las normas constitucionales considerar que el CUC es una institución autónoma. En virtud del artículo 188 de la Constitución Política, estos entes están sujetos a la ley en materia de gobierno, y, aunque poseen independencia administrativa, sus objetivos, fines y metas están fijados por el legislador y se encuentran sujetos a la relación de tutela administrativa frente al Poder Ejecutivo.”

 

            Del dictamen recién transcrito se deduce con claridad que el CUC es una institución autónoma de primer grado, por lo que no cuenta con las características requeridas para desligarse de la rectoría del MIDEPLAN en materia de empleo público, ni para aplicar las disposiciones especiales contempladas básicamente en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP.

 

            Partiendo de lo anterior, resulta innecesario determinar si el servicio público de educación superior y la libertad de cátedra pueden considerarse “competencias constitucionalmente asignadas”, como se plantea en la consulta, pues ese análisis carece de utilidad.  Nótese que aún cuando la respuesta a esa pregunta fuese afirmativa, el CUC, por su naturaleza jurídica, seguiría bajo la rectoría del MIDEPLAN en materia de empleo público. 

 

Es de advertir, en todo caso, que la Sala Constitucional, en la opinión consultiva n.° 17098-2021 citada, aclaró expresamente (CONSIDERANDO XIV) que no se pronunciaría sobre la eventual violación que podría generar la LMEP a la autonomía de las instituciones creadas con base en el artículo 188 constitucional, por lo que, en ese tema, habrá que estarse a lo que en definitiva resuelva la Sala Constitucional.

 

 

IV.- CONCLUSIÓN

 

            Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

            1.- El ámbito de aplicación de la LMEP está regulado en el artículo 2 de esa Ley, ámbito dentro del cual se encuentran los Poderes de la República y sus órganos auxiliares y adscritos y el sector público descentralizado, lo que incluye a las instituciones autónomas.  Luego, por disposición expresa del artículo 3 de la misma LMEP, están excluidos de su aplicación los entes públicos no estatales, las empresas e instituciones públicas en competencia (salvo en lo relativo a negociación colectiva) y el Benemérito Cuerpo de Bomberos.

 

            2.- La LMEP estableció, en varios de sus artículos, reglas particulares aplicables a las personas servidoras públicas que desempeñen funciones o labores administrativas, profesionales o técnicas, que sean “exclusivas y excluyentes” para el ejercicio de competencias constitucionalmente asignadas al Poder Legislativo, al Poder Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los entes públicos con autonomía de gobierno u organizativa.

 

3.- No todos los entes descentralizados están facultados para aplicar las reglas particulares aludidas, sino que esas normas van dirigidas solo a los entes públicos que reunan simultáneamente tres características: 1) que puedan ser catalogados como instituciones autónomas; 2) que su autonomía sea de segundo o de tercer grado; y, 3) que tengan competencias constitucionalmente asignadas.

 

4.- En el caso del CUC, esta Procuraduría ha analizado su naturaleza jurídica y ha arribado a la conclusión de que se trata de una institución autónoma de primer grado, lo que implica que su autonomía es administrativa, no de gobierno ni organizativa.  

 

            5.- Al ser el CUC una institución autónoma de primer grado, no cuenta con las características requeridas para desligarse de la rectoría del MIDEPLAN en materia de empleo público, ni para aplicar las disposiciones especiales contempladas básicamente en los artículos 6; 7 incisos a), c), f) y l); 9, inciso a); 13; 18; 21; 31; 32; 33 y 34 de la LMEP.

 

 

Cordialmente,

 

Julio César Mesén Montoya

Procurador

 

JCMM/gab

 

 C:            Sra. Laura Fernández Delgado, Ministra, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.