03 de junio de 2024

PGR-C-106-2024

Señor

Rodrigo Alfonso Jiménez Cascante

Alcalde Municipal

Municipalidad de Mora

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General de la República, doy respuesta a su oficio AMM-0202-2024 de 27 de marzo de 2024, asignado a este despacho hasta el pasado 3 de abril último, por medio del cual se consulta:

¿Es procedente el reconocimiento de la evaluación del desempeño y el pago respectivo de la anualidad, a personas que han estado bajado los dos siguientes supuestos: disfrutando de permisos sin goce de salario por periodos de 6 meses y hasta un año o con incapacidades que superan los 6 meses? No cumpliendo así el periodo del año completo que se requiere para el reconocimiento de la anualidad.

Y pretendiendo cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se aporta el criterio de la Dirección Jurídica institucional, materializado en el oficio No. DJ-025-2024 de fecha del 20 de marzo de 2024, emitido con fines distintos a consultarnos y que si bien, relacionado marginal y genéricamente al tema aludido, lo cierto es que, por su contenido concreto, en realidad rehúye el tema medular ahora en consulta.

I.- Inadmisibilidad de la presente gestión: criterio de la asesoría legal que se aporta, no cumple con las exigencias que la jurisprudencia administrativa infiere del artículo 4 de nuestra Ley Orgánica –No. 6815-.

En atención al principio de legalidad o juridicidad administrativa (artículos 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública), y en estricta sujeción a las disposiciones de nuestra Ley Orgánica (N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) hemos sentando una jurisprudencia administrativa en torno a los diversos requisitos de admisibilidad que deben cumplirse para que podamos desarrollar nuestra función consultiva, y que inexorablemente han de ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presenten.

En primer lugar, y en lo que interesa al presente asunto, se exige que toda gestión se acompañe del criterio legal que sobre el tema o temas en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública.  Salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente, siempre y cuando tenga relación con sus funciones específicas (art. 4 de la citada Ley Nº 6815).

Dicho dictamen o informe de la Asesoría Legal debe ser un estudio específico, profundo, serio y detallado, que comprenda la interpretación que brinda esa instancia administrativa sobre el tema o temas que interesan al jerarca; debe hacer referencia tanto a  la normativa, como a la jurisprudencia -administrativa y judicial- y doctrina que, a criterio del profesional correspondiente, sean atinentes con la inquietud o inquietudes a dictaminar, y que luego serán eventualmente sometidas a nuestra consideración. Y se sobreentiende que en él deberá de llegarse a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictamen C-151-2002 del 12 de junio del 2002, C-018-2004 de 16 de enero de 2004, C-074-2004 de 2 de marzo de 2004, C-138-2005 de 20 de abril de 2005, así como los C-166-2005 de 5 de mayo de 2005 y C-276-2005 de 4 de agosto de 2005, entre otros muchos). Véase que dicho criterio tiene como finalidad poder determinar si después de haberse estudiado y discutido el asunto a nivel interno, persiste la necesidad de requerir nuestro pronunciamiento vinculante (Dictamen C-065-2021, de 4 de marzo de 2021).

De modo que no podemos obviar, y mucho menos excepcionar, la obligación de presentar un criterio jurídico completo, detallado y específico para la consulta que interesa al órgano o institución; máxime cuando aquellos cuentan con su respectiva asesoría legal, pues se parte del supuesto de que la decisión de someter formalmente la consulta a este Órgano Asesor, ha sido sopesada, seria y concienzudamente, por el jerarca institucional, teniendo para ello como base las consideraciones y conclusiones del criterio jurídico de su asesor legal; esto especialmente por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, de nuestra parte, al respecto (artículo 2 de nuestra Ley Orgánica). (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-074-2004 del 2 de marzo y C-018-2004 del 16 de enero del 2004).

Por lo dicho, el criterio legal que exige nuestra Ley Orgánica, como requisito de admisibilidad, debe emitirse específicamente para los efectos de aclarar las dudas sobre las cuales finalmente se nos consulta. Es decir, antes de solicitar nuestro criterio, el jerarca correspondiente debe requerir el criterio de su asesoría legal sobre los cuestionamientos que desea consultarnos, con el fin de que dicho informe legal responda todos los cuestionamientos generales que se nos plantean (Dictámenes C-061-2018, de 3 de abril de 2018; C-145-2018, de 19 de junio de 2018; C-205-2018, de 23 de agosto de 2018; C-025-2021 de 2 de febrero de 2021, C-086-2021, de 23 de marzo de 2021 y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022). De modo que, aquel criterio debe responder, de manera general, los cuestionamientos que serán planteados, sin involucrar un caso concreto (Entre otros muchos, los dictámenes C-088-2021 de 23 de marzo de 2021 y C-135-2021 de 19 de mayo de 2021).

No podría entonces tratarse de cualquier informe legal que, aunque relacionado con el tema consultado, no haya sido emitido específicamente para responder los cuestionamientos generales que luego van a ser consultados a la Procuraduría (Dictámenes C-026-2020, de 27 de enero de 2020 y C-065-2021, op. cit.) y en el que no se llegue a una determinada posición sobre el tema o tópicos en consulta (Dictámenes C-105-2021 de 19 de abril de 2021, PGR-C-07-2023 de 25 de enero de 2023, PGR-C-033-2023 de 24 de febrero de 2023, PGR-C-046-2023 de 13 de marzo de 2023).

Y según puede verificarse del contenido mismo del oficio No. GTH-048-2024 de fecha del 07 de marzo de 2024, del departamento de Gestión del Recurso Humano, que se alude, y especialmente del oficio No. DJ-025-2024 de fecha del 20 de marzo de 2024, de la Dirección Jurídica institucional que se acompaña, éste último no cumple con las características señaladas, pues fue emitido en realidad con fines distintos a consultarnos, en concreto para atender internamente requerimiento particular de aquella otra dependencia municipal. Y si bien desarrolla de forma genérica temas relacionados con el no reconocimiento de fracciones de tiempo inferiores al año para efecto de anualidades y el principio de continuidad laboral, en realidad omite referirse al tema específico sometido ahora a nuestra consideración, pues diluye su criterio técnico en la mera trascripción una serie de criterios jurídico doctrinarios y judiciales ya superados, sin que pueda advertirse la formulación de un criterio concreto, puntual y suficientemente claro, que permita suponer la posición de la Administración en específico sobre lo consultado. Limitándose a recomendar que se realice consulta al órgano de legalidad -la Procuraduría General- con la finalidad de conocer si los permisos sin goce de salario y las incapacidades afectan la continuidad del período de servicio completo para reconocer la anualidad. Lo cual evidencia que, en realidad aquel órgano asesor rehuyó expresamente pronunciarse al respecto. Echándose de menos un criterio jurídico suficiente que permita tener por cumplido el requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.

Nuestra jurisprudencia administrativa ha sido enfática en señalar que “Tampoco podría tratarse de un criterio legal que, aunque referido al tema de la consulta, no responda puntual y directamente la pregunta formulada” (Entre otros, los dictámenes PGR-C-158-2022 de 1 de agosto de 2022,  PGR-C-249-2022 de 12 de noviembre de 2022 y PGR-C-258-2022 de 22 de noviembre de 2022).

Por ende, con aquella opinión jurídica no se estaría cumpliendo con el requisito de admisibilidad exigido por nuestra Ley Orgánica.

No se cumple entonces en el presente caso con los requisitos de admisibilidad aludidos. De modo que la consulta resulta inadmisible, y, en consecuencia, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión.

En todo caso, con el único fin de colaborar de algún modo con el consultante, se le remite a nuestra jurisprudencia administrativa, sobre los siguientes temas de interés, relacionados con lo consultado:

Sobre el reconocimiento de fracciones de tiempo para las anualidades

Si bien originariamente la Procuraduría General de la República sostuvo la teoría de que el pago de anualidades solamente procedía si se había laborado el año complete y sin solución de continuidad (Dictamen C-203-96 de 16 de diciembre de 1996, por ejemplo), lo cierto es que esa tesis fue descartada posteriormente, a partir del dictamen C-182-2005, por obligado sometimiento a lo sostenido en contrario por reiterada jurisprudencia emanada de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. De manera que la tesis que ha prevalecido hasta fecha es que todos los lapsos o períodos laborados por el funcionario dentro del Sector Público deben ser considerados para el cómputo de la antigüedad, sin importar si son o no años completos, debiendo sumarse éstos para completar el año requerido para su reconocimiento; es decir, debe  considerarse los lapsos, períodos, días y meses que no hayan trascendido el año, ya que todo ese tiempo es útil a los efectos del pago correspondiente (Dictámenes C-182-2005, de 16 de mayo de 2005; C-242-2005, de 1 de julio de 2005; C-283-2011, del 21 de noviembre del 2011 y C-351-2014, de 20 de octubre de 2014. Así como la resolución No. 2001-05916 de as 15:28 hrs. del 3 de julio de 2001, Sala Constitucional. Entre otras muchas, las sentencias Nºs. 13-1991 08:50 hrs, del 11 de enero de 1991, 265-1992 de las 9:30 horas de 28 de octubre de 1992 y 2010-000273 de las 10:45 hrs. del 19 de febrero de 2010, de la Sala Segunda. Véase también oficio AJ-030-2008 de 18 de enero de 2008, de la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil.

Cómputo de las anualidades en caso de nombramientos discontinuos.

Si bien en los años ochenta existió toda una polémica jurídica en torno a la procedencia o no del reconocimiento de la antigüedad acumulada, cuando los servicios prestados no habían tenido el carácter de continuos, lo cierto es que esa discusión fue superada bajo el criterio, según el cual, para los efectos de los aumentos anuales debe reconocerse, para todo efecto, el tiempo servido, aun cuando haya existido interrupción del servicio. Y esto es así, porque lo que se pretende retribuir con la anualidad es la dedicación del empleado al servicio de la Administración y la experiencia obtenida en la misma, independientemente del carácter continuo o interrumpido de la relación (Dictámenes C-194-83 de 17 de junio de 1983, C-203-96 de 16 de diciembre de 1996 y C-27-2008 de 25 de junio de 2008. Así como DAGJ-1687-2008 –Oficio Nº 13552- de 16 de diciembre de 2008, de la División de Asesoría y Gestión Jurídica de la Contraloría General de la República); máxime cuando la normativa vigente no contiene ningún concepto que indique que su reconocimiento deba darse sólo cuando no exista solución de continuidad en los servicios prestados (Resoluciones Nºs 156 de las 16:00 hrs. del 27 de setiembre de 1989 y 269 de las 9:30 horas del 16 de setiembre de 1994, todas de la Sala Segunda). (Véanse dictámenes C-149-2017, de 26 de junio de 2017 y C-314-2018 de 14 de diciembre de 2018). Criterio por demás aplicable aun con las reformas legales operadas tanto por la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, Nos. 9635 y por la Ley Marco de Empleo Público, No. 10159.

Situaciones que no interrumpen el reconocimiento de la anualidad

Cabe indicar que estas estuvieron reguladas de forma especial en el inciso c) [1]  del artículo 12 de la Ley de Salario de Administración Pública, No. 2166, por reforma introducida por la Ley No. 6408 de 14 de mayo de 1980, a dicha normativa (Dictámenes C-241-98 de 13 de noviembre de 1998, C-071-2004 de 1 de marzo de 2004 -en este último se trata también el procedimiento a seguir para calificar los servicios del funcionario durante ese período, vigentes en aquél momento-, C-121-2009 de 6 de mayo de 2009 -en que se refiere a los antecedentes legislativos de la citada Ley No. 6408-, C-069-2010 de 13 de abril de 2010 y C-329-2014 de 9 de octubre de 2014. Así como la OJ-055-2004 de 10 de mayo de 2004. Véase también oficio AJ-120-2005 de 1 de febrero de 2005, de la Asesoría Jurídica de la Dirección General de Servicio Civil.

Y si bien dicha norma fue derogada por la reforma introducida por el Título III de la Ley de Fortalecimiento de las Finanzas Públicas, No. 9635, a falta de norma especial estatutaria, en aplicación integradora del derecho laboral común, según lo previsto por los artículos 51 del Estatuto de Servicio Civil y 682, párrafo segundo, del Código de Trabajo vigente, hemos afirmado que en lo que respecta a la antigüedad, aludiendo con ello al tiempo acumulado por el que se ha estado vinculado a determinado patrono, y no a la prestación efectiva de los servicios –como ocurre en nuestro medio, en el que el concepto de “servicio continuo” que si se exige en las vacaciones, no se da en las anualidades[2]-, según la doctrina académica, ésta tiende a acumularse aún en los períodos en que exista suspensión de la relación laboral, pues al estar vigente el contrato, el vínculo jurídico subsiste. Y la antigüedad es consecuencia de la duración y continuidad de aquel vínculo. Se refiere a que esto ocurre, entre varios otros supuestos, por causas de suspensión parcial del contrato, como podría ser en supuestos de licencias, descansos, enfermedades, prórroga o renovación, u otras causas análogas, según se prevé en el párrafo segundo del artículo 153 del citado código.  Máxime que el artículo 73 del Código de Trabajo es claro en señalar que la “suspensión” de los contratos no implica su terminación ni extingue los derechos y las obligaciones que de éstos derivan. Así que salvo disposición en contrario de ley expresa y respecto de determinados beneficios, una posibilidad es que el tiempo durante el cual transcurre una licencia o una incapacidad se presuma y compute como trabajado para todo aquello en lo que influye la antigüedad” (Dictamen C-073-2021 de 12 de marzo de 2021).

III.- Consideraciones finales.

Creemos conveniente indicar que, previo a plantear una consulta a la Procuraduría General, las Administraciones Públicas revisen nuestros precedentes y/o jurisprudencia administrativa para determinar la pertinencia y trascendencia de plantear o no una nueva consulta sobre temas en los que ya existe abundantes pronunciamientos de nuestra parte, como interprete cualificado del Ordenamiento Jurídico que legalmente somos. Esto con miras a limitar el contenido propio de la consulta a aspectos estrictamente necesarios y asegurar así el eficiente ejercicio, razonabilidad y mesura de nuestra función consultiva, la cual ejercemos con respecto a toda la Administración Pública, constituida por el Estado y los demás entes públicos.

Señalamos e insistimos respetuosamente en lo anterior, porque según verificamos y expusimos en el acápite anterior, hemos emitido abundantes pronunciamientos sobre los diversos temas concernidos en su consulta.

Este aspecto no es de menor importancia, pues claramente el conocimiento de nuestra jurisprudencia administrativa es un aspecto que se facilita por la existencia del Sistema Nacional de Legislación Vigente, y concretamente nuestro sitio web: http://www.pgrweb.go.cr/scij/, en donde se puede consultar, de manera temática o bien por normas jurídicas específicas, los antecedentes de dictámenes y opiniones jurídicas sobre esos tópicos (Dictamen PGR-C-196-2023 de 30 de octubre de 2023). Mientras que las resoluciones judiciales pueden consultarse en https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/.

Conclusión:

Por todo lo expuesto, deviene improcedente entrar a conocer por el fondo su gestión. Por ende, se deniega su trámite y se archiva.

Sin otro particular,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

Procurador Adjunto

Dirección de la Función Pública

LGBH/ymd